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维护我国西部地区生态环境的对策比较 针对我国西部草原地区的过度放牧现象，一些经济学家提出了如下治理方案： 第一，政府干预或者说政府向牧民征收牛羊税。例如，在2000年上海举行的一次名为“走经济全球化发展道路：中国在新世纪的机遇和挑战”国际学术会议上，华裔加拿大经济学家徐滇庆教授便呼吁，中国政府应征收牛羊消费税。据他认为，把从牛羊肉消费中征集来的税收的一部分用于帮助农牧民退耕还林、退耕还草；另一部分则可用于解决政府帮助农牧民转向其它产业所需要的财政经费来源。不过在我认为，对牛羊征税虽有理论或法律依据（即便国家是向牧民征税，也有依据。因为在我国的法律中，草原资源的产权被界定为属于国家所有，作为产权主体，国家显然有权力向牧民征收牧羊税），但是，在我国真正实施征税政策还是存在很大问题的。对牛羊课税的经济学含义即移动牛羊产品的供给曲线，税收的增加将促使供给曲线向左上方移动，这一过程必然带来均衡点的移动以及牛羊产品价格的上升和均衡产量的减少。即使是对牛羊征收消费税，最终后果也可能会加重牧区人民的经济负担，严重的是将可能导致牧民失去生活的来源。特别是在牧民没有其它就业渠道的前提下，税负的加重无疑会使牧区人民的脱贫致富速度减慢，甚至还会使牧区人民陷入生存危机的困境之中。 具体说，如果消费牛羊产品的消费者是不受宗教和习俗制约的非少数民族人口，那么，牛羊消费税的征收以及客观存在的替代效应将可能改变其对牛羊肉产品的需求，即需求曲线的斜率会发生改变，需求曲线将可能变得较为平缓一些或更富有价格弹性这一结果将是：因供给减少所导致的价格上升不仅不能增加牛羊产品提供者的收入，反而会导致牛羊产品提供者（西部地区人民）的收入下降。 另一方面，如果消费牛羊肉的消费者是那些主要分布在西部地区的少数民族人口，那么，受消费习俗或宗教因素影响，他们对牛羊征税的反应将是不会明显改变其需求曲线斜率，这时，西部少数民族消费者所面临的问题将是不得不分担更多的税收。至于西部地区牛羊产品的生产者则会因均衡产量的减少而使实际总收益下降。尽管政府税收的增加可以用于退耕还林、退牧还草等方面，但是“双退双还”措施在近期所造成的农牧民直接收入的减少却是不争的事实。总之，征税不仅会通过加大牛羊生产者的成本、削弱牧民的市场竞争能力而降低牧民的收入；而且会增加西部少数民族地区消费者的生活费支出；此外，还会导致“消费者剩余”的无谓损失。因此，在不能给牧民提供其它有效的生活来源渠道之前，加征牛羊税对原来就贫困的广大西部地区来说是不可取的（至于以行政手段禁止牧民养羊更没有道理可言）。 第二，重新界定草原的产权。即明确草原的产权主体，或者允许土地（草原）自由贸易。著名经济学家杨小凯在2000年参观江苏企业改制时，曾建议通过“进一步明确土地的产权”来推动中国的城市化进程。主张改革土地（或草原）资源产权的经济学家依据现代产权理论，认为产权制度作为一种社会安排，具有节约费用的作用，它能以低费用的方式解决人们在使用稀缺资源（如草地）中的冲突。换言之，按照产权学派的观点，将草地分给牧民私人所有，将会促使牧民充分关注土地资源的使用效率，过度放牧现象也就可以得到彻底的解决。然而我们认为，在我国现有的制度框架下，无论是对土地资源进行“私有化”改革还是实行“自由贸易”改革均存在着难以逾越的重大障碍。 既然“禁止牧民养羊”的行政干预办法、“征收牛羊税”办法以及“进行土地产权制度改革”办法，在解决西部草原地区的生态环境恶化问题上或不可取，或在近期内不具备可行性，因此，我们提出“人口迁移或减少牧区人口数量”的对策主张。 实际上，我国西部地区生态环境的恶化，根本原因乃在于人口过多。按联合国沙漠会议规定，干旱区每平方公里土地负荷人口的临界指标为7人，半干旱区为20人，然而我国西部地区诸省区的情况如何呢？大多数地区的人口都超过了此临界指标。以宁夏为例，目前，其山区人口较1950年代初期增长了250万，人口超过临界指标2．3—2．4倍。必须看到的是，在工业化与现代化没有完成的传统社会或落后地区，过多的人口数量或过快的人口增长必然导致自然资源的过度利用和草地的过度放牧，因为，在工业化不发达的前提下，草原地区的人民只有依靠增加牛羊放牧数量才能维持其自身的生存和发展。如目前宁夏山区的牛羊数量较1950年代初便增长了274％，牲畜超载2．3倍。（9）可见，草原牲畜放牧的超载，首要原因是草原上人口数量的超载。因此，要想从根本上解决问题，首先考虑的对策就应该是设法减少西部牧区的人口总量，而不能象现在一些地区那样简单地“消灭山羊或不允许牧民养羊”。而且从理论上讲，西部地区牧民的减少或牧区人口的转移其实是伴随着我国社会经济发展与工业化、现代化进一步推进的必然规律，人口的转移不仅是西部生态环境保护的客观需要；而且是西部地区工业化的必然要求。 
2007年12月26日，国家环境咨询委员会和国家环保总局科学技术委员会第三次全体委员会议召开。会议总结通报了2007年工作情况，研究2008年工作安排，并就生态文明建设、环境保护历史性转变、2008年环保工作思路等进行了座谈。本报今日特摘录部分代表发言，以飨读者。 强化社会管理和公共服务职能 2008年3月将召开全国第十一届人民代表大会第一次会议，其中一个重要的任务是审议新一届国务院机构改革方案，对国务院组成部门进行必要的调整和设置，最后经全国人民代表大会代表审议和正式批准。在这种背景下，我们要重新考虑国家环保总局机构的调整和设置。鉴于国家(政府)职能重新界定为四大职能，国家环保总局作为负责国家环境保护工作的最高机构，同时承担社会管理和公共服务两大职能，因而需要正式进入国务院组成部门(本届国务院共计28个部门，其中有4个国家委员会)。 有两种方案可供选择:第一种是将目前的国家环保总局升格为国家环境保护部，作为主要“内阁成员”之一，从国家层次行使国家环境保护的社会管理和公共服务两大职能；第二种是进一步改组国家环保总局，吸收与环保有关部门，恢复或成立国家环境保护委员会，类似于国家发展与改革委员会等实体机构，作为第5个国家委员会，可由国务院副总理兼任该委员会主任。从近期看，可先采取第一种方案，在政治上具有可行性和可操作性，经过一段时间实践或试行之后再来决定是否采取第二种方案，作为中期方案。但是无论哪一种形式，都要强化国家环保的两大职能，包括社会管理(环境管理)和公共服务(提供国家环境公共产品和公共服务)。 需要特别说明的是，最近OECD发表了《中国治理》报告，也提出类似的建议:国家环保总局是负责环境事务的主要政府机构，将其发展为一个完整的(政府)部门，进而进入政府内阁(指国务院)是一项重要的进步。这可以随之在政府内部建立一个高等级、合作性的，整合环境相关政策制定的沟通机制。从目前中国环保行政管理体制看，属于分权化为主、集权化为辅，地方管理为主、中央管理为辅的模式，这与类似于美国(作为世界大国)的集权化为主、联邦管理为辅的体制大为不同，也与环境污染与环境保护所面对的区域性、全国性乃至全球性治理问题形成尖锐矛盾。因此应借鉴美国等大国管理模式，适当平衡集中与分散、集权与分权、中央与地方政府之间的关系。 在中国当前的国情条件下，环境治理面临巨大的挑战，“一个中国，五级半政府”，即是指中央政府、省级政府、副省级政府、地市级政府、县市级和乡区政府给环境治理带来两个不对称性:一是信息不对称性，如何获得真实信息难度大，如何实行监管难度也很大。二是权力不对称性，如何有效制约和监管同级部门和四级半地方政府。为此要明确环保作为公共产品或公共服务的范围与界限，至少划分3类不同产品和治理主体:全球环保(应由国家环保部、国家发改委、外交部等负责)；全国及区域性环保(应由国家环保部及相关部门负责为主、地方部门负责为辅)；省内地方性环保(省级及省内环保部门负责)。应当明确中央独享职能、地方独享职能，以及中央、地方共同担负和分担的职能。建立一个激励相容机制和体制:在水平方面，环保部(局)与其他部门(如发改委、建设部、水利部)激励相容；在纵向方面，中央与地方环保部门激励相容。如果新成立国家环保部，至少承担3个层次的公共服务和公共治理任务:全球性环保、全国性环保、跨区域或省域性环保。为此需要进一步扩大其人员，提高人力资本，加强机构能力建设。 应开展各省“十一五”规划战略环评 中国工程院院士、东北大学教授陆钟武 我对2008年环保工作的建议如下: GDP增长速度(g)与(t)之间的合理匹配问题。对各省的“十一五”规划进行战略环评，进行战略环评后要进行相应的修改，然后报国务院审批；落实科学发展观已写入党章，各地要遵循科学发展观，开展战略环评。目前，有数据显示，环评使单位GDP环境年负荷率下降，因此必须做好规划环评，才能促进经济与环境保护协调发展。 要以控制资源消耗量为突破口，树立全面的环保思路。环保工作要拓展思路，树立全面环保的思想，污染物总量控制总体不够全面，准确的提法应该是以资源消耗为重点，控制资源消耗量，完善末端治理，进行总量控制，才能调控产业结构和能源结构，同时通过发展循环经济、进行宏观调控等手段，使污染物排放量能耗减少，从源头上控制、治理污染，对资源能源进行定量管理；做好环境监督管理，和其他各部门密切配合，更进一步做好节能减排工作。 其他法律与环保法之间的配合问题。重新审视各类法律法规，对不符合可持续发展观的必须进行修改；切实落实科学发展观，完善我国的环保法。
