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BOT模式在湘江水体污染治理中的应用研究摘要分析了湘江水体污染存在的问题；讨论了BOT模式在城市污水处理行业的优点；认为该模式是一种长期、稳定的投资模式，论证了湘江流域采用该模式的可行性，并提出了相关应完善的配套政策；最后得出采用BOT模式来在湘江沿岸城市修建污水处理厂是解决湘江水体污染问题有效的途径之一。关键词水体污染治理污水处理厂BOT模式湘江1湘江水体污染现状及治理存在的问题1湘江水体污染现状湘江是湖南的母亲河，衡阳、株洲、湘潭、长沙、岳阳等湘江沿岸城市的居民日常生活用水直接来自湘江。但湘江水体污染极为严重，据《关于治理湘江流域的通知》所载，长沙市湘江饮用水源超标污染指标为氨氮和总大肠菌群；株洲市为氨氮和挥发性酚；湘潭市为氨氮、总大肠菌群和总汞。近年来，郴州、衡阳、株洲、湘潭、长沙、岳阳等城市的生活污水排放量成倍增加，沿江城市有近7亿t/a生活污水直排湘江；此外，一些高浓度工业废水也排放到湘江。长沙水利枢纽建成以后，湘江水域株洲至长沙段的水位将有较大的提高，蓄水防洪能力会有很大的改善，而湘江该段的水流流速却明显的不如建成前，水体的自然净化能力将会有很大的降低，进一步加重湘江水体污染，以至湘江某些江段的饮用水水源不能完全满足地面水Ⅲ类水质标准[1]。湘江的水体污染已经严重地影响到湘江流域沿岸人们的生活及工农业发展。2治理存在的问题通过对湘江水体污染现状和目前治理情况的分析，湘江水体污染治理主要存在以下几个方面的问题：1）由于湘江沿岸城市化的不断发展，城市人口不断地增加，人们生活水平不断地提高，因此城市生活污水排放量明显增加。而湘江流域内污水处理设施很少，8个城市中仅有6座污水处理厂在运行，实际处理量约5万t/d，处理量约占生活污水排放总量的15%，远达不到要求的50%，未来几年内直接排放的生活污水对湘江的影响将超过工业废水的影响，因此城市污水处理厂的建设势在必行。2）湘江沿岸城市污水处理厂对项目的可行性研究不全面，风险管理与评价不合理。有些污水处理厂项目立项多年，却迟迟的不能施工；有些项目完成后却不能投入运行，如株洲有1座污水处理厂投资上亿元，建成几年后都没有运行，出现这种现象的原因主要是在项目的可行性研究上没有考虑管理运行费用及建设污水处理厂的风险性，政府部门只注重污水处理厂的建设，而忽视了污水处理厂的管理和运行。造成了城市污水处理资金使用效率低下，因而一方面需要大规模投资兴建新的污水处理厂，而另一方面污水处理厂运行普遍不足，两者都是缺少资金。3）湘江沿岸城市污水处理以政府行政事业化管理为主，缺乏有效的监督管理机制，缺乏有效的投入产出和成本效益核算机制，从而造成污水处理成本高，投资浪费大，并没有体现谁投资谁收益的原则，污水处理厂只是相当于政府部门的附属企业，根本不能适应污水处理产业的市场化发展趋势。4）湘江沿岸城市对待污水处理厂的问题依然停留在老观念上，也就是说重技术（工程）方法而忽视非技术（管理）方法，导致一些污水处理项目的投资效益差与不可持续性，主要表现在污水处理厂普遍不能按设计负荷运行。5）湘江沿岸城市污水处理缺乏必要的价格调控，价格偏离价值太大，导致了污水处理企业发展后劲不足。现在的收费偏低，据有关人士预测污水处理收费要达到6~65元/t，污水处理才能真正得到资金保证。因而，非政府资本进入城市污水处理市场的投资利润不能得到保证。2 BOT模式在污水处理行业的优点1 BOT模式的简介BOT模式是一种建设权与运营权相结合的方式，根据世界银行《1994年发展报告》的定义，所谓BOT（build-operate-transfer）即兴建-经营-移交，或者是BOOT模式即建设-拥有-运营-转让[2]，它是一种私营机构参与基础设施的建设和运营的方式，也是一种新型的民营资本进行基础设施建设的项目融资方式[3]。具体做法是经营公司对项目的设计、咨询、信贷和施工实行一揽子总承包，且在项目竣工后，在特许权规定的期限内进行经营，向用户收取费用，以回收投资、偿还债务。赚取利润，达到特许权限期后，经营公司将项目无偿交给政府部门。近年来，以BOT模式进行我国城市污水处理工程项目融资，正逐步为我国政府国内外投资者所关注[2]。2 BOT模式在污水处理行业的优点1城市污水处理项目新型的融资手段1）BOT项目融资是指通过项目的资产、收益作低押来融资。其项目导向、有限追索、风险分担、信用结构多元化的特征，使项目融资的信用结构灵活多样，债务承受能力高，风险分担合理且较低，也使项目融资易获得较高的融资比例和较长的贷款周期。由于这些特点，BOT模式非常适用于一次性投资大、回收周期长、投资回报稳定风险小的城市污水处理工程项目。2）BOT项目融资是现阶段城市污水处理的重要融资方式之一。治理湘江水体污染，保护湘江水质，必须提高湘江沿岸城市的生活污水及工业废水的处理水平。但首先要解决建设污水处理厂的资金来源问题。BOT融资模式可以利用资本的杠杆效应，充分发挥政府有限资本的导向性作用。我们以政府资本在项目融资中占总资本20%为例（原来是100%），这样，20元的政府资本就直接拉动80元的社会资本为城市污水处理服务，对社会资本拉动作用是十分明显的。3）BOT模式是推动城市污水处理产业融资体制改革的有效形式。BOT项目融资使得大量中小社会资金进入技术密集型和资金相对密集型的城市污水处理领域成为可能，是鼓励和支持社会资本和产业资本或国外资本向城市污水处理市场转移的重要方式。从而推动城市污水处理领域投、融资体制改革，培育城市污水处理领域的投资主体，增强投资城市污水处理领域的资本实力，促进城市污水处理产业走上良性发展的道路。2 BOT模式是实现城市污水处理产业化、市场化、专业化的有效方式1）BOT模式改善并明晰了城市污水处理厂的产权结构，明确了政府（特许经营权授予方）、项目发起人、项目公司和运营公司之间的职责，形成城市污水处理产业协调运转、有效制衡的经营管理机制。2）BOT模式促进了政府在环境保护方面的职能转变，有利于改善相关行政主管部门的执法力度和思想观念，有利于加强污水处理企业的自律行为。3）BOT模式促使了城市污水处理企业进行技术革新和采用科学管理，降低污水处理成本，实现城市污水处理产业良性发展。由于项目公司要以运营收入来偿还借款，实现盈利，因此，作为项目运作主体的项目公司有追求以最低成本来运营城市污水处理设施的动力。项目公司通过采用先进工艺技术，利用高新技术改造污水处理设施、实行科学管理等手段提高生产效率，降低运营成本，从而实现政府、企业双赢的局面。3 BOT模式在湘江水体污染治理的可行性分析1湘江水体治理必然的要求湘江水体污染的主要是由湘江沿岸城市的生活污水直接排放到湘江引起的。按照有关部门的规划，到2010年湘江流域沿岸城市将要建成近20座污水处理厂，如每座污水处理厂按上亿元的建设费计，需近20多亿元，这还不包括与污水处理厂相配套的城市污水管网建设费和污水处理厂建成后的运行管理费。修建这些污水处理厂资金问题是首要问题，当这些污水处理厂建成后还存在相互竞争、管理运营等问题。采用BOT模式，政府不仅可以用将来的按政策征收的污水处理费来发挥现实的环境效益，变以前的一次集中支付为分期支付，可以进一步减轻财政压力，可以使因财政原因而搁置的污水处理项目迅速的得到建设和运营，有效地加快了基础设施建设步伐，满足全社会对公共工程和基础设施的需求，可以从国际、国内乃至民间多渠道融资，投资基础设施建设的资本在短时间内能够迅速放大；而且通过引入市场竞争机制、项目管理水平、技术水平都会有较明显的提高。BOT模式吸引民间资本和外资投资城市污水处理设施，已经成为湘江流域城市污水处理设施建设和运行的重要选择之一，也是湘江水体治理的必然要求。2经验上的可行性BOT方式在我国有些地区已有所尝试，大连傅家庄污水处理厂由大连东达环境工程公司投资并运营，目前运营状况良好；北京桑德环保产业集团已用BOT方式启动了北京肖家河、通州区2个大型市政污水处理项目[2]；BOT模式在湖南水处理也有先例：如湖南省长大集团投资建设长沙市第八自来水厂。因此，采用BOT模式在湘江流域修建城市污水处理厂在经验上是可行的。3政策上的可行性根据湖南省实施可持续发展战略，坚持对湘江污染防治和生态保护并重的方针，治理湘江水体污染问题有效可行的方法之一是在湘江沿岸城市增修适量的污水处理厂，同时保证现有的污水处理厂按满负荷运行。为达到这一目标，湖南省政府对以BOT模式投资修建城市污水处理厂项目给予一定的政策扶持。根据国家环保总局的文件，城市供水价格将包括污水处理费，污水处理费的征收标准将优先调整到满足城市污水处理厂建设和运营的需要上，在长沙市2004年5月将排污费增收到4元/t，而且还要继续上涨。现阶段湖南经济持续发展，政策也十分的稳健，这些保证了BOT模式在湘江污水处理行业是可行的。4湘江水体污染治理应完善的相关配套政策1）尽快转化城市污水处理的性质，加快从“公共福利业”向“公共服务业”转变的速度。在过去，湘江沿岸城市污水处理一直被当作是半城市公共福利业，虽然有收费，但相当的低，不足以保证污水处理的成本，更不用说初期的投资了。随着市场经济的不断深化，污水处理行业要尽快实现向“公共服务业”的转变。只有形成公共服务的合理价格机制，才能推动本行业的不断发展。2）加快相关行政部门的思想观念转变。在湘江沿岸的城市中，污水处理厂项目都是看成该城市的形象工程或者是由上级环保部门压力下而立项的，而不是本着为社会化服务的原则立项的。在这种思想作用下，行政部门只对污水处理厂的建设负责，对建成后的污水处理厂运行及管理很少关心。只有相关的行政部门牢固地树立污水处理为社会化服务的原则，才能使BOT模式在湘江流域污水处理行业较为顺利地推行。3）加强湘江城市污水处理的某些薄弱环节领域的建设，实现城市污水处理行业的协调发展。BOT方式建设城市污水处理设施是湘江水体污染治理解决方案之一，政府部门应该完善一些配套设施。如：完善城市排水管网的规划和建设、建设好污水处理厂与周边路网的连通；由于湘江流域是个严重缺电的区域，政府部门必须保证污水处理厂建设时及管理运行时的用电需求，这样才能保证污水处理厂正常的建设和运营。4）加强有关BOT模式的法律法规制定。我国目前关于BOT模式的法律文件仅有2个[4]。只有在法律的保证下，才能更好地明确政府、投资者等各方面的责任。BOT模式在环境治理中还是新生事物，其与我国现行环境法制的冲突将是不可避免的，只有制定相应法律法规才能使它们相互协调。5）污水处理厂项目建设后，政府部门应该监督污水处理厂的管理运行。由于污水处理厂建设后，在一定的经营年限后无偿的转让给政府，同时污水处理设备会存在一定的老化。如果政府部门不参与监督管理，投资者对污水处理设备不加以保护和维修，到了转让时，留给政府的只是一个“烂摊子”。6）环保部门应该对BOT模式污水处理厂进行监督，做到公正执法。政府部门给BOT融资模式建设的污水处理厂很大的优惠，但往往缺少对它们有效的监督，如：污水处理费用每年照收，但处理后的污水可能不达标，会使湘江水环境继续恶化。环境保护部门只有对它们进行监督，做到公正执法，这样湘江水污染治理才有保证。5结论由上述可知，资金短缺、管理经验落后和科技含量低是阻碍湘江流域污水处理行业发展的绊脚石，也是解决湘江水体污染问题的瓶颈。BOT融资模式能够使国外资本和国内民营资本、先进的管理经验及科学技术进入城市污水处理产业。若BOT模式在湘江流域城市污水处理行业中很好应用，上述问题便可得到有效的解决，湘江水体污染就可以得到较快解决，这样湘江生态带生态环境将得到明显的改观，湘江沿岸城市中的人们日常生活和工业用水可以得到有效保证，从而有利于促进该流域的经济稳定持续发展。既然资金等问题是政府部门不能完全解决的，而湘江的治理是刻不容缓，因此，在湘江沿岸城市采用BOT模式来修建城市污水处理厂是解决湘江水体污染治理问题理想可行的方法之一。 
转变经济发展方式 大力发展循环经济 水污染防治是实现经济、社会与环境保护和谐协调发展的重要组成部分，关系到国家现代化建设和广大人民群众的切身利益。当前我国水污染形势十分严峻，防治水污染任务非常艰巨，为了确保人民喝上干净的水，保障经济、社会和环境和谐协调发展，我们必须转变传统的经济增长发展方式，走循环经济之路。用循环经济的发展理念，探寻防治水污染的措施，保护水资源永续利用，让人民喝上干净的水。传统的粗放型经济增长方式是我国水污染严重产生的根本原因面对水污染的严峻现实，要求我们积极寻找其产生的原因和对策。我国水污染严重，究其原因，既有硬件的问题，又有软件的问题；既有经济实力不足和防治设施落后问题；也有认识跟不上和管理落后的问题；既有经济增长发展模式的问题，也有政策上的弊端和法制不完备的问题。而其中最根本的原因我认为是受传统的粗放型经济增长发展模式的影响和束缚。（1）长期以来，把传统的依赖资源消耗的单向流动的线形增长经济发展模式来发展经济，以资源高开采——高消耗——高污染来带动经济的高增长，结果导致水资源的高度破坏，造成水污染严重后果；（2）受传统粗放型经济增长模式的影响，在工业经济增长发展中不是以提高废弃物的最大利用率，提高水的资源化程度来减少污水的排放，而是把资源持续不断地变成废弃物来实现经济的数量型增长。结果增加污水排放总量，加剧水的污染。（3）错误地将经济建设与环境保护对立起来，在经济发展中先经济后环保；先污染后治理，结果污水处理设施缺乏稳定的资金来源，污水处理设施严重不足，污水处理率低，中水不能很好的回收利用，污水综合利用差，水污染不能有效控制。解决水污染防治的根本出路在于发展循环经济解决水污染防治，保护好水资源永续利用必须转变传统的粗放型经济增长发展模式，走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济发展之路。循环经济的核心是最有效利用资源，在经济发展中保护环境。发展循环经济是实现生态与环境污染治理目标的决定性举措。我们必须很好地学习、掌握循环经济，运用循环经济的理念去探索水污染防治的措施。用循环经济的发展理念探索水污染防治措施胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上明确指示“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展，城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效利用，最大限度的减少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环，努力建设环境保护模范城市、生态示范区、生态省。”这些重要指示为我们发展循环经济，搞好水污染防治，保护环境指明了方向。走最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，运用循环经济的发展理念，探索水污染防治措施是保护水资源，做好经济与环境保护可持续发展，全面建设小康社会的必然选择。1、用循环经济的发展理念，推进企业清洁生产，发展以清洁生产为主的生态产业。清洁生产是一种对生产原料、生产过程和产品售后服务全过程进行预防控制达到资源利用率最高，环境污染最少的科学方法。它既着眼于减轻水污染，保护环境，又重视节约水资源，发展经济。同时它实施生产全过程的控制，不断采取改进设计，使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，改善管理，综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，力求做到资源的最有效利用和废弃物（污水）的最小排放。以达到经济、社会与生态的和谐统一和可持续发展。2、按照循环经济的理念，建立由共生企业群组成生态工业园区，形成循环经济产业链，促进经济社会与环境保护的可持续发展。在工业园区内，根据生态学原理组织生产，通过企业间的物质、能量和信息集成，形成企业间的工业代谢和共生关系，使上游企业的“废料”成为下游的原料，实现资源利用最大化。污水集中综合处理，中水四用，实现废水零排放，大大提高水污染防治能力，保护水资源永续利用，保护环境。3、在一些区域流域积极开展循环经济的试点工作，用循环经济的发展理念，探索区域流域水污染防治的措施，建立生态补偿机制，防治水污染。三、以循环经济观点防治水污染的具体措施 当前我国各区域的水污染形势有了新的发展。不仅有工业点源污染、城市污染，农业面源污染和农村污染也日益加剧，江河湖库的内源污染迅速上升，水生态系统严重蜕化，自我修复能力大大降低。 没有水资源保障，循环经济将无法发展。必须按流域保护水资源。区域水污染防治的创新考虑的出发点是：从大系统的观念出发，各部门协作，整体规划，防治并重，以防为主。通过产业结构调整、清洁生产、资源循环，把污染挡在上游；与此同时，在工业和农业，城市和农村，陆地和水体，生活污水、工业废水和农业污染综合治理；把处理后的中水有效地回收利用，形成水资源的循环利用；在可能的条件下，大力稀释、清淤，加强水生态系统建设。1．建立负国内生产总值参照体系，以产业结构调整为防污主线 有条件的区域可以先行建立水污染的负国内生产总值参照体系，对产值较高，表面经济效益较好的产业和企业，按循环经济的原则规范。促进发展循环经济的产业结构调整，使企业真正产生循环经济的效益；不能保护由国家和地方政府投入治污，表面、片面上有产值能赢利的企业。初步、简单地统计负国内生产总值约等于国家、地方政府治污的投入。2．建立行业万元国内生产总值用水定额指标体系，真正实现污水减量化 目前我国万元国内生产总值（GDP）的用水量是世界平均水平的4倍，是美国的8倍，是日本的25倍；而《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》中有的地区是全国平均水平的3倍，也就是说，是日本的75倍！而我国的人均水资源量是世界平均水平的1/4。如此大的耗水量，如何支撑得了？如此多的污水，如何处理得了？只有使行业万元国内生产总值用水定额进入国家和区域的国民经济统计体系，有了法定的约束，才能真正实现污水减量化。 值得特别注意的是，我国加入世贸组织以后，如果仍然允许如此之高的耗水量存在，势必形成高耗水、高污染的产业向我国转移，污水量进一步增加，使我国的水污染形势进一步恶化，大大降低国际竞争能力。3．以饮用水源地水质标准的制定带动治污标准的提高，保证人民身体健康，提高人民生活水平 目前还没有从人体健康出发的饮用水水源地水质标准，应由水利、卫生、建设和环保部门联合起来，抓紧制定，以此严格要求，提高污水处理标准，从源头保证自来水达标，让居民饮用水和生活用水的质量有可靠的保证，生活质量有所改善。饮用水源地水质状况应是区域全面建设小康社会的重要指标。上海自来水市北公司已于2001年2月按国际惯例向用户公布年度水质，应在其他特大城市推广。4．清淤、输水加强水生态系统建设 水利部门要利用自己独特的优势，通过水利工程手段进行河湖本底清淤，不要先污染后治理，把二次污染即内源污染消除在上升阶段。 同时，要在排污总量超标的枯水时段，通过水资源的统一管理调水输水，稀释污染，使得水体达标。 以上两方面都是水生态系统建设，即整治已蜕变的水生态系统和防止对水生态平衡的大冲击，从而保持一个可以承载人类生存环境的良好水生态系统。5．将中水回收利用纳入区域循环经济体系 目前我国的大多数污水处理厂没有正常运行，生产效率低下，如此也造成没能真正实现中水回收利用，考虑建立良性循环的水生态系统的需要，应将中水回收利用纳入区域循环经济体系。中水回收利用的办法：一是在水费中征收污水处理费，上交作为地方政府污水治理和中水回收利用管路的投入。二是由污水处理厂出售中水给市政环境部门、企业和用户，作为污水处理厂的成本和利润。三是地方政府制定一系列鼓励中水回收利用的政策，鼓励中水产业。6．在特定区域试点节水型产业的循环经济 太湖流域和珠江三角洲等地区人均国内生产总值超过3000美元，有投入能力；水污染严重，全面治污迫在眉睫的地区，应按新思路制定一个全面的水资源规划。先建立污染负国内生产总值统计参照指标体系和行业万元国内生产总值用水定额指标体系，用这两个指标体系约束、限制以至禁止高耗水、高污染企业，进行产业结构调整，控制点源污染。做到生活污水截流，工业废水减排，农业污染控制，引水清淤修复水生态系统，建设节水防污型社会。以上述两个统计指标体系为标准，在上述地区以流域为单元，根据水资源状况提出纳污总量，按地区和企业分解，实行总量控制，保证地区经济发展；划分水功能区，实行区域控制，鼓励效益高、污染少的产业、企业和农户，控制面源污染；进行系统分析，科学计算来确定排污口，监测地下水质，充分利用水体自净能力，保证水质污染积累不再增加；在有条件的情况下，湖库清淤，河道疏浚，采取工程和生物措施控制内源污染。在此基础上，尽可能利用高新技术集中治污，促进中水回收利用。 在全面防治污染方面贯彻循环经济的理念，是水资源保护的新思路，是以水资源可持续利用保障可持续发展，全面建设小康社会的当务之急。
