撞堂空沾
我国水环境问题及其影响因素我国水环境面临着水体污染、水资源短缺和洪涝灾害等多方面压力。水体污染加剧了水资源短缺，水生态环境破坏促使洪涝灾害频发。据1999年《中国环境状况公报》显示，目前我国七大水系、主要湖泊、近岸海域及部分地区的地下水受到不同程度的污染。河流以有机污染为主，主要污染物是氨氮、生化需氧量、高锰酸盐指数和挥发酚等；湖泊以富营养化为特征，主要污染指标为总磷、总氮、化学需氧量和高猛酸盐指数等；近岸海域主要污染指标为无机氮、活性磷酸盐和重金属。这些因素构成了水环境问题影响范围广，危害严重，治理难度大等特征。我国水环境问题产生的原因是多方面的，但主要是人类主观因素的影响。长期以来，我国经济增长方式粗放，企业单纯追求经济效益，忽视环境效益和生态效益。工业发展中，水消耗量大、利用率低。不仅单位产值污水排放量大，而且万元产值用水量各省区间差距悬殊。1998年全国平均万元GDP用水683m3以上。其中，北京161m3，天津201m3，上海300m3。但是，黑龙江、内蒙古、江西、广西、贵州、青海、甘肃等省区大多在1000m3以上。宁夏、新疆为4000m3左右。北京1m3灌溉用水可以生产2kg粮食，而宁夏才生产不到1kg。同时，在传统的计划经济体制下，粗放型的经济增长方式，使企业生产经营缺乏节能降耗的动力。企业技术改造往往以扩大再生产为目的，生产工艺落后，更新换代速度慢。随着经济体制改革的不断深入，经济增长方式的日趋转变，以及科技水平的快速提高，水资源的合理开发和利用将逐步走上科学化管理轨道。但是，这种转变需要一个较长的历史过程。水环境问题严重的另一个重要原因，是国家政策导向的偏差。长期以来，国民经济和社会发展注重经济增长速度、主要产品产量、城镇居民收入增长等指标，没有把资源消耗和环境代价纳入经济核算体系。迄今为止，城市环境基础设施建设仍作为“非生产性福利事业”。城市污水处理、垃圾处理由政府包揽，使政府不堪重负，以至于拿不出钱搞环境基础设施建设，甚至建成污染处理设施也因经费来源问题没解决而难以正常运转。在计划经济体制下，一些经济发展政策有悖于环境保护。我国一度“遍地开花”的“十五”小企业，布局分散，规模不经济，生产工艺落后，造成了严重的环境污染和生态破坏。区域经济发展和区域环境容量不相适应，也是造成水环境污染的重要原因。以往在确定地区产业发展方向、地区生产力布局时，往往忽视区域环境容量。我国主要江河出现的严重流域性水污染，在很大程度上与流域产业结构和布局不合理有直接关系。淮河流域四省自年代初开始，利用当地资源，大力发展高耗水的化工、造纸、制革、火电、食品等小型工业，污染物排放量超过了淮河的承载能力，使淮河流域水质急剧恶化；由于缺乏科学认证和科学管理，一些缺水地区盲目发展高耗水型工业，造成地下水位下降；一些资源丰富的地区发展单一的资源型产业，不发展与之相配套的加工业，产业结构雷同，形成严重的结构型污染。自然因素的影响在一定程度上加重了水环境问题的恶化，增加了水污染防治的难度。近年来，由于气候变化引起全球温度、湿度、降水量的分布变化，使一些国家和地区的灾害频发。我国北方地区气候也明显变暖，华北地区冬季平均气温90年代比50年代上升1℃。气温上升，地表径流减少，蒸发量增大，发生旱灾的机会增多。1997年我国北方地区受厄尔尼诺现象的影响，降水量异常偏少，温度偏高，海河水资源量只有多年平均量的40%；黄河水资源量为多年平均量的61%。由于河道径流减少，水体自净能力下降，加剧了水环境恶化。1998年受厄尔尼诺现象影响，长江中下游、嫩江、松花江流域降水量偏多，导致特大洪水灾害的发生。我国水资源地区分布不均，南多北少，相差悬殊，水资源分布与人口、经济和社会发展布局极不协调。北方黄河、淮河、海河、松辽河，以及内陆河5个流域，总人口占全国的47%左右，耕地面积占65%以上，GDP占全国的45%以上，而水资源却只占全国水资源总量的19%，人均占有量仅为南方地区的1/3。这些因素也是导致水环境问题突出的重要方面。 重点流域水污染防治面临的主要问题“九五”以来，我国重点流域水污染防治以淮河治理为先导，太湖、巢湖、滇池，以及海河、辽河相继开始。通过采取工业污染源的末端治理，以及在产业结构调整和压缩过剩生产力中，取缔、关闭、和淘汰生产工艺落后、设备陈旧、污染严重的企业等一系列措施，治理工作取得一定成效。部分水域已经接近实现第一阶段的污染防治目标。“九五”水污染防治作为我国历史上第一次大规模的流域水污染防治，积累了大量宝贵经验，对于开拓我国的环境与发展道路具有长远的战略意义。但是，从总体上看，重点流域的水污染防治工作进展还比较缓慢，取得的成果十分脆弱。在实践中暴露出来的一些问题充分说明，我国当前和今后一个时期流域水污染防治仍面临严重挑战。1 黄河、长江流域水环境问题亟待解决“九五”期间“三河三湖”的治理仅仅是拉开了我国水污染防治的序幕。在大规模治理“三河三湖”的同时，必须看到，黄河、长江的污染问题也到了非治理不可的程度了。黄河这个中华民族的摇篮，他养育了人类，也无数次地给人类带来灾难。如今，由于人类活动的作用力，使黄河的环境问题日趋严重。1999年，在黄河流域的114个重点监测断面上，V类和劣V类水体分别为70%和2%，黄河主要支流的污染更为严重，而且黄河的污染主要来自支流。目前，黄河水量少，自净能力弱，水环境处于危机之中。在西部大开发中，黄河流域的经济发展将进入较快增长时期。黄河的水污染必然使沿岸的水资源短缺“雪上加霜”。长江上游沿岸地区经济社会的快速发展和城市化进程的加快，使这一地区的污染物排放量迅速增加，污染问题随之加重，特别是三峡库区及其上游的水质不断恶化。如果不采取有效措施，预计到2010年，长江上游重点地区废水排放量将以年均1%的速度增长；沿江城镇生活垃圾入江量，将由1995年的约200万t增加到2010年的467万t；三峡库区的水体自净能力将大幅度下降。2009年三峡库区建成蓄水后，库区将由一个流速快、流量大的河流变成一个流速缓、滞留时间长，回水面积大的人工湖。水体稀释自净能力下降，水污染必然加重。根据预测，三峡工程建成后，湖区上游岸边污染带主要污染物浓度将比建坝前增加2-10倍，将成为重污染区。2 城市生活污水逐年增加，污水处理设施建设严重滞后城市基础设施是工业建设的载体，制约着工业建设规模和发展速度。长期以来，我国城市建设不恰当地把基础设施建设的载体地位降低为工业的一般附属物地位，基础设施的发展与人口、资源、环境和工业建设不协调，导致基础设施长期超负荷承载。特别是城市环境保护基础设施，仅仅在近几年才开始兴建。全国绝大多数城市的污水处理能力远远满足不了实际需要。随着人口迅速增加和人民生活水平的日益提高，生活污水产生量大幅度增长。近年来，城市生活污水和工业废水排放量的比例已接近持平。但是，城市污水处理厂的建设远远不能适应经济社会发展的需要。一般情况下，城市污水处理厂的建设周期为3年。从目前的建设进度看，实现“九五”期间国家提出的全国50万人口的城市都要建设集中式污水处理装置的要求，还需要相当长的时间。以淮河为例，按规划，到2000年，淮河流域四省需要建设城市污水处理厂52座，总投资8亿元，形成污水处理能力352万l/d。到1999年6月建成的污水处理厂只有3座，污水处理能力仅为44万l/d。集中式污水处理设施建设缓慢的原因，除了资金短缺外，现行管理和运行机制的掣肘也使城市污水处理厂的建设和运营陷于困境。由于没有真正落实“污染者负担”的政策，地方财政因无力支付污水处理费用，常常使建成后的污水处理厂不能正常运行，环境保护投资不能有效发挥环境效益。3 大量的面源污染问题尚未找到解决途径目前，全国的工业污染已经开始得到有效控制。到2000年底，全国所有工业污染源都将实现达标排放。城市污水处理正在逐步加快步伐。但是，农村经济发展带来的农药、化肥、畜禽养殖污染量大面广，有一定治理难度。从50年代到90年代，我国农药施用量增加近100倍，成为世界上农药用量最大的国家。我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%。而且由于农药的大量流失，造成严重的水体污染。全国化肥使用量也在成倍增加。1995年是1978年的4倍。目前，偏施化学氮肥，使氮、磷、钾比例失调现象比较严重。而且化肥的利用率只有30%左右，大量化肥流失，进入河流、海洋、湖泊，成为水体面源污染的主要来源。同时，由于大量化肥的使用，农村畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多，大部分未被利用。1998年全国畜禽粪便产生量是当年全国工业固体废物产生量的4倍。这些畜禽粪便大部分未经处理直接排入江河湖海。同时，作为农村经济的重要组成部分，乡镇企业的发展也一直是困扰农村环境的一大难题。据1991年和1997年两次全国乡镇工业污染源调查，乡镇工业二氧化硫、烟尘、化学耗氧量和固体废物排放量分别增长了6%、5%、6%和552%；在全国主要工业污染物排放总量有所控制的情况下，乡镇企业排污量却在增长，这将对水环境构成严重威胁。4 经济政策不配套，污染治理资金严重短缺在计划经济体制下，我国污染防治资金以国家预算内资金为主。随着市场经济体制的建立，完全依靠行政手段管理环境已经不能奏效。但是，由于市场经济条件下的环境经济政策体系尚未建立，多元化的环境保护投资体制难以形成。作为促进污染防治的重要经济手段排污收费制度，目前还很不完善。主要问题是，排污收费标准过低，不能发挥刺激污染防治的作用。超标排放污水收费作为排污收费的主体，其收费额不足污染处理设施运行成本的一半；污水排放收费最高不超过5元/l；排污收费项目不全，主要对象是大中型企业和部分事业单位，城市污水处理费仅在少数城市开征，而且收费标准较低，“污染者付费”的原则没有充分体现；排污费的转移支付机制尚未建立，流域内上下游之间缺乏利益补偿政策，水资源的开发利用与保护不协调，造成水资源的浪费。“九五”期间我国环境保护投资有了大幅度提高，特别是国家采取积极的财政政策，在扩大内需中把环境保护作为重点投资领域，一些水污染防治重点项目得到国债资金的支持。但是，由于环境保护资金渠道狭窄，投资量小，污染治理资金短缺的问题仍然非常突出。按计划，“三河三湖”水污染防治约需资金1260亿元，但是目前已经落实的资金与需求相差甚远。1998年国家增发财政债券和银行贷款资金用于基础设施建设，分配给淮河流域10亿元财政债券资金用于城市污水处理厂建设。但是，这些资金仅为淮河城市污水处理厂总投资的5%，而且投资项目达34个之多。由于地方配套资金不足，开工的项目不少，却因缺乏资金施工建设进度缓慢，很多工程至今投资尚无着落。 关于水污染防治的政策建议我国是在经济技术相对落后的情况下实现经济快速发展的。人口基数大，人均资源少，环境污染和生态破坏的防治将是一项长期的战略任务。特别是水环境污染问题的解决不可能一蹴而就，需要经过一个艰苦的治理过程。因此，我们必须在认真总结“九五”期间水污染防治经验教训的基础上，借鉴世界一切成功的经验，结合我国的具体情况，不断加强政策创新、制度创新和技术创新，逐步走出一条具有中国特色的水污染防治道路。1 在决策中控制新的水环境问题产生国家和地方各级政府，在确定经济发展速度、制定国民经济和社会发展计划、资源开发计划、区域开发计划，以及制定经济技术政策，进行重大经济决策时，应当对实施这些决策可能产生的环境影响做出科学评价，评价的结论作为各级决策的依据。在决策中综合考虑环境、经济和社会因素，统筹兼顾，使发展对环境的影响降低到最小。建立科学的评价指标体系，设置专门的评价审议机构，并使这一制度法制化，逐步建立起依法决策的运行机制。区域经济的发展要充分考虑水资源保护。限制缺水地区发展耗水型产业，调整缺水地区的产业结构，严格控制高耗水、高耗能和重污染的建设项目。近期应重点调整北方缺水地区的产业结构，防止水资源短缺问题进一步加剧。生态环境脆弱地区的经济发展应考虑为生态用水留有余地，防止因过度开发导致下游地区河湖萎缩、土地沙化、生态退化。在水源地区，引导和组织水源地生态经济体系建设，避免水源地区经济发展导致下游城市水源污染。2 资源的开发和利用要坚持开源节流并举的方针大力开展节水活动，采取有效措施，减少水消耗。有组织地推行节水、高效的农灌技术；完善科学的农业用水管理措施，尽快改变农业生产大量耗水的局面。制定单位产品用水定额和水重复利用率考核指标，建立工业用水考核制度；明确规定冷却水及工艺用水等工业废水必须循环利用和再生利用；大力发展水的闭路循环使用，最大限度地减少废水排放量。在开展节约用水，解决我国水资源短缺的同时，全面加强水污染防治，特别是重点流域的水污染防治。流域治理的重点在城市，城市工业废水和生活污水的治理，要走集中与分散治理相结合和废水资源化路子。因地制宜地建设污水处理设施，处理后的污水要用于工业冷却水、城市景观和园林绿地用水等。3 建立和完善资源有偿使用制度和价格体系国家有关部门应抓紧组织开展资源定价研究，有计划地对关系国计民生的重要资源和国家稀缺资源制定分类指导的价格政策，尽快改变“资源无价”，资源产品低价的不合理状况，使水资源价格体现资源价值、资源利用和污染防治费用。同时，积极推进水资源资产化管理进程，加强资源核算体系的研究，为逐步将水资源核算纳入国民经济核算体系创造条件。4 完善环境经济政策抓紧制定有利于环境保护的环境经济政策，进一步强化市场经济体制下的环境经济手段。尽快提高排污费标准，使之高于污染治理成本；制定水污染防治相关政策，建立资源更新的补偿机制；全面实现“污染者付费”的原则，在用水收费中，普遍增加污水处理费，作为城市污水处理厂运行费用；环境保护作为“市场失效”的领域，特别是环境科技研究与开发、环境保护基础设施建设等，国家应加强产业政策支持。同时，鼓励和推动环境保护基础设施建设和管理的企业化。积极建立环境税收制度。扩大资源税的征收范围，对地下水等稀缺资源征收资源税；对新建污染项目征收固定资产投资方向调节税，控制结构型污染；对现行排污费与费改税进行利弊分析，探索征收污染附加税；对从事城市污水处理的企业实行零税率；对生产再生资源和利用再生资源生产的产品，应给予税收减免的优惠。5 大力推行清洁生产工业部门要加快产业结构调整，合理调整工业布局，推动资源消耗小、效益高的高新技术产业发展。结合技术改造推行以清洁原料、清洁生产过程和清洁产品为主要内容的清洁生产。要把清洁生产当作在可持续发展战略指导下的一次工业企业的全面改造，在全国所有工业企业推行清洁生产。通过加强环境管理审计，建立科学的管理体制，促进我国工业向新的技术基础转移，以集约方式提高质量，降低消耗，增加经济效益。并在此基础上逐步建立我国资源节约型生态工业生产体系。6 加强农村面源污染的防治农村要推行以改善农业生态环境，加快农村经济发展为主要内容的生态农业生产体系。全面推广种植业、养殖业、加工业合理配置的“大农业”生产模式，注重农、林、牧、副、渔各业全面发展，农、工、商综合经营。把现代化科学技术和传统农业精华有机结合起来，逐步增加有机肥料的使用，减少化肥、农药的使用。开发生物农药技术，推广以菌治虫、以虫治虫的生物技术替代农药。目前，我国已有2000多个生态农业试点，应当在总结经验的基础上，把推行生态农业作为农村经济发展中的一场革命，在全国广大农村普遍展开。逐步把农村富余劳动力从污染型乡镇工业转移到生态农业建设上来。县、乡两级政府要制定生态农业建设规划，国家有关部门要加强技术推广，有计划地在全国乡、村培养一批技术骨干，指导农民发展生态农业。7 加快城镇污水处理厂建设，大力发展环保产业改革现行城市污水处理体制，实现污水处理厂建设和运营的社会化、市场化、企业化。污水处理厂的建设要引入竞争机制，按照“谁投资谁所有，谁管理谁受益”的原则，建立多元化投资建设、企业化运营管理、社会共同负担费用、政府给予必要的政策扶持的模式。积极探索城镇给排水建设和运营一体化的管理体制。逐步使政府从直接管理污水处理设施的建设和运行中解脱出来，让污水处理真正走向市场。环保产业的发展应当成为国民经济新的增长点。国家应制定扶持环保产业发展的经济政策，在投资、信贷、税收等方面给予优惠；鼓励一部分产品过剩的企业转向环保产品生产和服务；组建环保产业集团，尽快形成产业规模；抓紧培育环保市场，把原来政府管理的环保服务事业推向市场。同时，要加强环境科学研究，组织开展高浓度有机废水处理等急需的重点水处理技术攻关；加速污染防治和生态工程成套设备的国产化，改变我国环保产业落后的现状，以适应我国污染防治的需要。 
这是环境保护法的内容。 我国目前的环境保护法能净化我们的生存环境。 我国现行的《环境保护法》是1989年通过的，距今已有16年。在如此长的一段时间内，我国的经济和法制都有了长足的发展，原有的《环境保护法》在大的方面已经不能适应现在的经济体制和社会理念，也不能应对现在的环境状况。因此，需要对现行《环境保护法》进行全方面的审视和评判，以促成其及时修订。 本文拟从宏观和微观两个角度对现行《环境保护法》进行评价，指出其不足之处，并提出完善意见。 在宏观上，我国现行《环境保护法》主要存在着价值观、法律地位和基本内容三方面的问题。 首先，在价值追求上，应该从协调发展转变为可持续发展。现行《环境保护法》的第一条叙述了该法的立法目的，即“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这就将立法目的的落脚点放在了经济目的上。既然环境保护的目的就在于经济建设，则当环境效益与经济效益特别是暂时的地方的经济效益相矛盾时，人们在实践中往往出于逐利的本性牺牲环境以求得经济的发展。这也就是发达国家走过的已经被实践证明代价高昂的“先污染、后治理”的发展道路。因此，该条规定的立法目的有失偏颇。 该法在第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规定体现的“协调发展观”虽然在当时是比较先进的，但是现在看来，已经不能适应时代的要求了。 众所周知，当今社会在发展上面的主流思想已经是可持续发展。早在1987年联合国就首次提出了“可持续发展”的概念。 1992年联合国环境与发展大会之后，可持续发展的理念逐渐得到了世界各国的广泛认同与接受。中国的执政党也提出了与可持续发展实质一致的科学发展观。发展已经不仅仅指经济指标的增长，而是包括生态、经济和社会等方面；也不仅仅是本代人的发展，也考虑后代人的权益和发展。 协调发展和可持续发展的区分决不仅仅是字面的差异，实质上是不同性质的发展观的体现。协调发展虽然也考虑了环境因素，但基本上是把环境保护作为一种工具性的工作，以保证经济和社会的发展的正常进行，而非作为价值性目的，没有认识到环境和生态本身所具有的价值。 正因为整个环境法的价值取向上的偏差，才造成了环境保护法在许多具体制度上的不完善，使得实践中许多地区实际上仍然再走“先污染、后治理”的老路，以致“全国环境形势依然严峻，相当多的地区环境污染和生态破坏状况仍然没有得到改变，有的甚至还在加剧，环境污染和生态破坏成为危害人民健康、制约一些地方经济和社会发展的重要因素。” 所以，应当明确宣示可持续发展原则，修改《环境保护法》的立法目的为“为保护和改善生活环境与生态环境，防治环境污染、破坏和其他公害，保障人体健康，维护环境权益，提高环境质量，促进经济、社会和环境的可持续发展，根据宪法制定本法。”在《环境保护法》的具体制度设计中都要以可持续发展作为指导思想。 其次，在基本内容上，现行《环境保护法》基本局限于污染防治，关于自然资源保护的内容很少且含糊。关于自然资源保护的内容，在法律条文上体现为现行《环境保护法》的第三章“保护和改善环境”。从条文数量上看，只有8个条文；从法律规范的角度看，这些规定都比较抽象和笼统，多是原则性的规定，没有具体的权利义务规定。只泛泛地规定了主体（该章中主要是政府）应当如何行为，却完全没有规定否定性法律后果。例如，环境保护法第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。没有规定政府不负责的处罚措施。因此，属于不完全的法律规则，从法律实施效果上分析的话，几近形同虚设。 忽视自然资源保护的弊病还体现在一些环境制度中。例如，目前的“三同时”制度尚仅限于污染防治，不利于整体环境保护。目前的环境影响评价制度也有同样的局限性。 环境和资源本来就是联系紧密的两个要素。在环境科学中，环境和自然资源是统一的。首先，环境与自然资源都是以物质或能量的方式出现并存在于自然界中的，二者都是人类生存、发展所必不可少的物质条件。其次，环境是以自然资源为主要实物载体和组成部分的，是以自然资源为主体的众多环境要素按照一定自然规则和体系所组成的具有一定结构和功能的集合体；而自然资源则相应的是自然环境在自然界的最基本表现形式，是自然环境这一整体中的最重要的局部。从该种意义上来说，“环境是自然资源的来源和存在处所，自然资源是环境要素的物质体现。环境就好比是自然资源再生产的工场，环境质量的好坏直接关系到自然资源再生产能力的好坏。”因此，将此二种客体融合起来，由同一部基本法进行调整，有利于环境的整体保护。环境保护也决不仅仅是防治污染就能解决的。将二者相统一，还可以从立法层面上防止污染防治和资源保护在执法过程中的相互分离和矛盾，促进环境保护总目标的实现。 最后，在法律地位上，现行《环境保护法》的处境比较尴尬。按照《环境保护法（试行）》立法时的设想，当时即将《环境保护法》作为环境保护领域的基本法。据1979年制定《环境保护法（试行）》的立法文献记载，“将环境保护法作为环境保护的基本法，主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，而一些具体的规定，则将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决。” 若充当环境保护的基本法，既需要在内容上加以体现其“基本”，也需要在形式上保证其基本法的地位。也就是说，《环境保护法》需要具有国家基本法的地位。但是，现行的《环境保护法》并不是由全国人大通过的，而只是由全国人大常委会通过的。这样，它并不属于我国立法体制中的基本法，而是普通法。如此，《环境保护法》与本来应属于同一等级的《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等法律相比较，就处于低一等级的处境。而与本领域的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《土地管理法》等环境资源保护单行法处于同一效力等级，不具备基本法的形式地位。因此，既无法实现与其他部门法的平等对接，又无法从法律体系上统领环境资源法。 将《环境保护法》作为一项基本法，并不是出于环境法研究者的一厢情愿，而是出于环境保护的重要性及其在社会生活中的地位。环境保护是整个国家、社会和公民生活中带有根本性、全局性的、基本的关系和问题，属于国家、社会和公民生活中特别重要的问题。从立法学上看，已经具备了基本法律的性质。并且环境保护是我国的基本国策。因此，从其内容的重要性上也应当使《环境保护法》具备基本法的地位。 因此，在修改《环境保护法》时，应当由全国人民代表大会通过，从立法程序上保证其基本法地位。 在微观层面上，现行《环境保护法》在环境保护法基本原则，环境保护基本制度，环境权确认和保护以及环境保护法律实施和救济等方面均存在有待完善之处。 现行环境保护法规定的一些基本原则已经过时。《环境保护法》第24条规定了“谁污染、谁治理”原则。从字面上即可以看出，该原则仅适用于污染治理领域。而现实的环保工作已经涵盖了污染防治、自然资源保护和生态保护等各个方面。并且国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定了更为全面和科学的“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则。但是，该决定仅仅是一个行政法规的规定，效力等级太低，使得该原则无法作为整个环境资源法的基本原则来指导环境于资源保护工作。第6条略微体现了环境责任原则，但是只是从单位和个人对污染和破坏环境行为的检举权角度来暗含的，没有明确规定，并且有以下的局限性：限于环境污染和破坏行为，而未包括开发、利用自然资源行为；主体限于生产者，而未及消费者和监管者。因此，应当整合第24条和第6条的规定的精神，并以当今先进的环境法理念为指导，确定环境责任原则，该原则涵盖了污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者负担和主管者负责等子原则。《环境保护法》第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这体现了鼓励参与环境保护的原则。但是，该规定对于调动公众积极性是十分不够的。应该规定在确立公民环境权的基础上全面而切实的规定公众参与原则，其内容应包括：建立环境重大事项公众意见征求制度；环境影响评价过程中的公众参与保障；对于社会团体开展环保工作的法律保护机制等。再如前述经济建设与环境保护相协调原则应该修正为可持续发展原则。 在基本制度方面，现行环境保护法确立的环境保护的基本制度存在不适应市场经济的要求、适用面过于狭窄等问题。之所以说不适应市场经济的要求，是因为现行环境法是在计划经济时代形成的，主要强调命令加控制的手段来解决环境问题。尽管政府的行政控制手段在治理污染方面有其积极作用，但也存在诸多问题，如环境保护部门经费不足、人力资源缺乏、手段单一、程序不完备甚至寻租等。 随着经济发展，污染问题带来的社会矛盾已经日益明显，环境保护工作已经不能靠简单的行政命令式、事后制裁型的模式进行，而应该更多地采取经济手段和法律手段。原有的计划经济手段由于没有将主体的环保努力与其经济利益联系，既不能遏制污染的扩展，又不能驱动主体减少排放量。现行环境保护法确立的环境保护的基本制度有排污收费制度、限期治理制度、环境影响评价制度和“三同时”制度。下面就具体的各个制度逐一分析。我国现行的排污收费制度实际上实行的是双轨制，即对水污染和大气污染实行的是排污即收费制度，而对于其他环境因素的排污是超标才收费。“在实际工作中，经常发现有些法律规定跟不上形势需要的情况，也就是立法工作不到位的问题。如超标排污是否构成违法的问题，我们认为超标排污就是违法，不能以缴费代替。但现在法律规定是超标缴费，并不予以处罚。这就难以禁止超标排放污染物的问题，这就是立法工作跟不上环保工作形势需要”。 而且目前的排污收费仅限于企事业单位，而未对党政机关、人民团体和个体工商户以及居民家庭征收排污费；收费标准仅有浓度，而无量的标准，不利于环境保护。限期治理制度中，限期治理决定权的归属不合理。环境保护法第29条第2款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定”。首先，决定权由政府而非环境保护部门行使，会造成政府出于经济效益的考虑而执行不力；再者，污染项目不分大小，均由一级政府决定，会造成政府工作量大，而无力及时处理小规模的污染项目。环境影响评价制度存在的问题有二：首先，该制度适用范围仅限于污染防治领域，应该扩大到生态保护领域；其次，目前的环评执行时间在可行性研究阶段，而在项目立项之后。在实践中，政府部门一旦立项，并开展了相关工作，出于惯性就很难因为环境保护而取消项目，而从经济学角度，先立项再环评，不通过再撤销，会造成社会财富的极大浪费。因此，应该在立项之前就进行环境影响评价。环境法第26条规定了“三同时制度”，存在的问题一是适用范围过窄；二是未解决分散治理与集中控制的矛盾。应该明确规定项目已执行“三同时”制度，还应参与集资建设集中处理设施。 我国现行法律（包括环境保护法）没有明确规定环境权。只是在有关法律条文中推出环境权的内容，如现行《环境保护法》第6条和《民法通则》第83条的规定等。 环境权是一种自然权利和法律规定的新型人权，是公众行使参与权的基础，因为公众行使程序上的参与权，必须有实体法上的环境权的支撑。所以，应该修改《环境保护法》，明确规定公民享有环境权，即公民拥有享有良好、舒适环境的权利和承担保护环境的义务。为保证环境权的实现，同时赋予公民和有关社会组织享有环境知情权、环境参与权和环境索赔权。环境知情权包括了解、掌握环境公共信息（如环境状况公报、空气质量日报等）和环境个别信息（如某个污染企业的排污数据等，包括国家环保总局要求的污染严重企业公开其环境信息）的权利；环境参与权包括参与国家环境管理的预测和决策、参与资源开发利用的环境管理和制度的宣传和实施公益性环保活动及对环境管理机关的监督；环境索赔权亦称环境请求权，包括向有权机关请求取消或停止对环境产生不良影响的项目及其运营，并有权向法院提起环境损害赔偿诉讼等。 在环境保护法的执行保障上，存在着行政管理权限设置不科学、环境执法强制力不够、政府责任不清晰、环境违法的法律责任规定过轻且不明确 环境保护法第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”该条规定实际上对权力的界限的规定十分模糊，也没有规定权力行使的程序，没有部门权力冲突时的解决方案。因此，极易出现有好处的事项各部门争着管辖，反之，则相互推诿的情形的出现，与有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法治政府的理念相冲突。环境保护法第7条规定的我国环境监督管理体制可概括为：中央与地方分级管理；环境保护行政主管部门统一监督管理，即主管；公安、交通等其他有关部门监督管理，即分管。这种双重管理体制，容易造成环境监管上的受政府地方保护干扰的情形；且环保部门作为环境统一监管部门与政府其他部门的职责权限尚未划清，缺乏协调机制。 《环境保护法》第45条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”行政主体的行政责任规定得十分模糊。由于未明确规定环境权，因此环境责任制度也不完善。应该明确规定责任的构成要件和法律后果，规定环境法律责任的社会性、公益性判断标准。在环境行政监管方面，环境法没有赋予环境保护行政机关与行政处罚权相应的强制权力。由于没有行政强制手段导致执法不力，不能及时排除污染。例如罚款、责令停止建设、生产或者关闭等的执行必依赖于法院，申请法院强制执行，既费时又不经济，也难以提高办事效率，并有可能对环境造成不可弥补的损害。因此，为了树立环保执法权威，严格环保执法，必须建立环保行政强制手段。 《环境保护法》第5章共11条规定了环保法律责任。但是，这些规定都不具体明确。一般表述为“可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款”“根据所造成的危害后果处以罚款”等，法律后果十分不明确。法律责任的追究应严格依据法律对责任构成要件的规定，规定不明确的法律责任条款实际上会造成对违法行为难以追究法律责任的后果。该章对法律处罚的规定也过轻。应该修改法律责任这一章，明确规定各种环境违法行为的构成要件和法律后果，在处罚力度上要与行为相符合。 综上所述，现行的《环境保护法》在宏观上和微观上都存在不足之处，应当及时科学地加以修改。
