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自从1万年前农业出现以来，人类从耕地获得了一个稳定的食物来源［167］。HariEswa-ran（2002）指出，协调对生态环境的社会关注，与高质量生活和保证基本最低质量生活而生产足够食物和纤维的经济现实，是可持续土地管理的关键［16］。Keith wiebe（2003）著专著系统论述了土地质量、农业生产能力和粮食安全的概念、内涵以及它们之间的内在联系。粮食安全是涉及人口、资源与环境（土地质量、土地退化等）、社会经济发展与农业生产技术水平的复杂问题［169］。其中耕地的数量和质量是关系粮食安全最基本的约束因子［170］。从全球［167］到国家［6］和地方尺度［171］的耕地数量和质量评价，成为当前土地评价研究的热点。中国的粮食安全问题备受国内外社会关注［6，172～174］。1994年，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗发表《Who will feed China？》［172］，使得中国的粮食问题再度成为国际关注的焦点。国际应用系统分析学会IIASA（2006）在《Can China Feed Itself？》［6］中指出，耕地的数量和质量是对中国食物安全起重要作用的7大方面之一，并采用联合国AEZ法，对中国的耕地质量进行了宏观评价。与耕地数量变化研究相比，耕地质量评价，尤其是跨区域耕地质量评价，是一项更复杂的系统工程，国内尚缺乏长期定点监测的系统数据用于耕地质量评价［175］，全国跨区域可比的评价体系尚未建立。在人多地少的日本，为保护耕地资源，采取了极为严格的土地分类保护制度；在耕地资源丰富、粮食产量过剩的美国和欧盟，采用休耕和环境保护措施，重点保护耕地质量，最终对保护粮食的生产能力都具有十分重要的作用［176］。1998年国土资源部建部的时候，温家宝总理就指出：“发达国家管理保护土地资源，已经跨过了数量管护、质量管护两个阶段，正向生态环境管护的更高层次发展，而我国耕地数量管护还处在初级阶段。”2005年7月，曾培炎副总理指出：“要立足国内资源，实现粮食基本自给，始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础。” 牢固树立和认真落实科学发展观，从我国“人口多，耕地少，底子薄，耕地后备资源不足” 的基本国情出发，为有效贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地” 的基本国策，提高可持续发展的保障能力，实现国家粮食安全战略，我国实施了世界上最严格的土地管理制度，一方面要求耕地数量稳定，更重要的是要求耕地质量稳定，最终达到耕地综合生产能力的稳定［177］。1996年原国家土地管理局提出了保持耕地总量动态平衡的思路，1998年作为法律条款写进了修订后的《中华人民共和国土地管理法》。研究表明［178～187］，自1999年耕地占补平衡政策实施以来，1999～2003年中国基本实现了耕地在数量上的占补平衡，而且补充耕地数量略大于建设占用耕地的数量。然而，建设用地占用的多是居民点周围和交通线两侧具有灌溉条件而且土壤肥力高的优质耕地，补充的耕地主要分布在水热、区位、地形条件相对较差的地区；虽然实现了“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地存量隐性减少，耕地的总体生产能力呈下降趋势；同时，林草地退化和陡坡开垦导致水土流失加剧，对生态环境产生了一定的负面效应，违背了实施耕地占补平衡战略使存量耕地的产出能力总量不下降的初衷。刘水杏认为［188］，耕地占补平衡应包含如下3个方面的含义：一是指耕地的数量平衡，即保持现有耕地面积不再减少；二是指耕地的质量平衡，即在实现数量平衡的前提下，保证新增耕地的生产能力不低于被占用耕地的生产能力；三是耕地的生态平衡，开发后备土地资源要以建立良性土地生态系统为目标，避免片面追求增加耕地面积而破坏生态环境。事实上，粮食安全战略的核心在于确保足够的粮食生产能力。保障粮食安全的重点应由产量安全逐步转向能力安全。耕地总量动态平衡的最终目的是保持耕地的生产能力［189～193］。耕地资源的数量和单产能力是影响粮食生产能力与粮食安全最基本的约束因子。虽然影响粮食产量的因素很多，既有耕地本身质量方面的，也有投与管理水平方面的，但无疑耕地质量是保证农业生产的基础［203］。 
