xuxiao509
摘 要 当前，我国经济社会的发展正处于关键时期，但同时也面临着前所未有的环境压力。从制度的角度审视这一问题便可发现环境资源的产权制度、市场交易制度、基本控制制度等方面的制度缺陷或制度供给不足是造成我国环境状况恶化的重要症结之所在。因此，进行制度创新不失为实现环境资源与经济社会协调可持续发展的正确选择。
关键词 环境资源 产权制度 市场交易制度 基本控制制度 制度创新
可持续发展是科学发展观的重要组成部分。在经济社会发展进程中，我国政府在治理污染、环境保护方面己经做了大量工作，但我国环境状况继续恶化的趋势却并未能从根本上得以扭转。因此，探寻我国经济发展进程中环境恶化的深层次原因，提出相应的环境改进策略，是促进经济、社会、环境资源协调可持续发展的必然选择与内在要求。
1 制度约束是环境资源问题产生的根源
环境治理与经济发展总是在特定的制度框架下进行。由于环境资源的公共属性和“外部效应”，市场机制无法在环境资源保护方面实现资源的最优配置，即所谓“市场失灵”，从而为政府干预即通过制度创设和供给降低交易费用提供了理论依据。对于市场机制不能有效提供良好环境这一公共物品，政府应承担义不容辞的责任；对于由负外部效应引起的环境污染、资源耗损等，由政府运用法律、经济手段加以矫正，以控制经济运行轨迹趋于正常状态，同时也为市场机制功能的有效发挥提供良好的平台。因此，要实现环境资源与经济发展共生必须具备明晰的环境资源产权制度、健全的市场交易制度、公开透明的信息披露制度、有效地基本控制制度。然而，我国在上述制度方面均存在一定的缺陷或不足。
1 环境资源产权制度虚设
我国宪法规定，资源属于国家所有，但在经济管理体制中却没有明确指出谁代表国家统一行使所有权，这样的产权设置致使所有权的责权利无人监督落实，所有权事实上已被使用权所替代，由此不可避免地造成自然资源的过度开发和严重浪费，环境污染也因此得不到有效控制；同时由于环境资源产权不明确，还使环境资源难以进行有效的管理，因为当各方面利益发生冲突时，所有权往往从属于经济管理和行政职能，产权所有者利益不能实现，难以调动积极性，造成资源的浪费与破坏。所以，要建立与市场经济相适应的环境资源管理体制，使资源的开发与利用满足经济可持续发展的需要，必须建立与市场经济和环境资源可持续利用相适应的产权制度。
2 环境资源市场交易制度不健全
在环境资源保护中，市场机制的作用通过正确反映环境资源稀缺程度的价格机制和优胜劣汰的竞争机制，消除环境资源利用方式的不合理和企业内部效率低下引起的社会成本问题。市场机制上述作用的有效性以市场完善、产权明晰为前提，以交易收益大于交易成本为原则。但事实上，我国不仅环境资源产权不明晰，而且市场交易制度不完善。首先，许多环境资源（如大气资源）不存在市场，这些资源的价格为零，无偿使用这些资源己成为一种社会习惯。资源无价，使得资源耗竭速度和稀缺程度也就不能用价格信号准确地反映出来，政府难以用经济手段加强对资源的管理和保护，助长了资源开发的无责任化倾向，资源日益稀缺也就成为必然结果。其次，有些资源（如水资源）虽然存在市场，但价格偏低，只反映了劳动成本，资源成本在开发总成本中往往被忽略，国家作为资源所有者的正常积累被削弱，使资源与开发者利益不是一种相容的关系，从而强化了经济主体的个人利益，助长了短期行为。最后，有些资源（如能源）市场存在垄断。由于规模经济、法律政治因素导致的进入障碍、高信息成本等原因，使一些资源产业的市场形成垄断，垄断定价不是按边际成本制定价格，因此帕累托最优条件遭到破坏，不可能实现资源有效配置。
3 环境信息披露制度透明度低
由于环境资源领域也存在着不确定性，各种经济行为主体所掌握的信息是不完全的，就可能出现一些经济主体拥有其他经济主体所不拥有的信息的情况，即信息不对称。这样，在现实中污染者就可以利用人们环保知识的匮乏排放污染物或转嫁污染，并且出于各种原因特别是效益方面的考虑封锁污染信息。另外，地方政府出于对当地政治、经济影响的考虑采取弱化的态度，导致对环境信息掌握和披露的局限性以及对污染现象发现的事后性和解决的滞后性。
4 基本控制制度的监控不力
在许可证制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企业环保考核制度、环境影响评价制度、环境监测和环境统计等方面存在诸多问题。 
加强社区社会管理是全面推进社会管理创新的重要基础性工作，社区从开始就被定义为“小社会”，社会的一切活动都是在一个个实体的社区里进行，一个社区所面临的许多问题，既是某一社区中单独的存在，也是更大社会范围内的问题的具体表现。因此，探索社区存在的一些问题，为解决整个社会普遍存在的一些现象有所帮助。 一、“社区”来源 1887年滕尼斯用“社区”与“社会”两个综合性分析概念，来说明人类演进过程中农业社会和工业社会的两极特征。他认为“社区是一种持久的真正的共同生活，是一种原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体。”社会则是一种有目的的联合体。在社会里人们“虽然也像在共同体里一样，以和平的方式相互共处地生活和居住在一起，但是基本不结合在一起，而是基本上分离的。”由此，滕尼斯认为社区是由一定地域范围内的同质人口组成的、价值观念一致、关系密切、出入相友、守望相助、疾病相抚的富有人情味的社会共同体，并强调人与人之间所形成的亲密关系和共同的精神意识以及对社区的归属感、认同感。随后20世纪20-30年代，研究都市社区的芝加哥学派代表人物RE帕克强调了社区的本质特征是“地域性”的观点。1955年，美国社会学家GAHillery则认为，大多数社会学家认同的社区概念应包括社会互动、地理区域和共同关系三个特征。 目前我国对社区的研究较有影响力的范式是“国家与社会的关系”。此类研究将社区视为社会的代表或者国家与社会的中介，通过社区去验证关于国家与社会关系的某些重要论点。另外一个研究方向是研究社区治理的具体范畴，他们认为社区是中国公民社会崛起、推动社区自治和城市共同治理的重要方式，政府向社区让权、还权、授权，成为社区自治的推动力，而草根社区通过公民行动和政治参与，并对管理体制形成强大的冲击力。 目前，按经济结构、人口密度、人口聚集规模标准分类，主要有农村社区、城市社区和集镇社区（或城镇社区）三种，本文探讨的是城市社区治理中存在的不足。 二、我国城市社区治理存在的问题 随着经济发展，我国的国家和社会关系经历了巨大的转变，国家对社会的控制正逐步走向服务，各类非政府社会组织取得了一定能动性，社会管理的创新活动正如火如荼。尽管公民社会形成的外部环境和内部结构已逐步改善，但因为公民意识尚不普遍、法制体系尚不健全、民间组织的自主性不强等原因，虽出现了不少社区自治的示范社区案例，但大多数采取的仍然是政府为主导的社区治理模式，政府外的社会力量如社区法定组织与民间组织等都还很弱小，存在以下不足： 治理主体定位不清 我国社区自治程度普遍较低，政府往往通过行政命令和强制手段直接控制社区的治理工作。在城市社区治理中，社区的独立性与法律赋予的自治性都受到了限制，社区成为基础政府组织及其派出机构的“附属物”。市、区各管理部门存在工作职能相互混淆的情况，结果往往各自为政，工作布置繁杂和重复交叉，使社区居委会这一群众性自治组织承担了大量原本属于政府部门的工作任务，成为政府部门的承受层、操作层和落实层，加之工作中权、责、利的不明晰和当前考评机制的综合因素，社区工作开展起来力不从心，疲于应付。这种社区行政化实际上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩，不利于提升居民对社区的认同感、归属感，也不利于提高社区居委会的威信，同时还严重影响了社区的承载能力。 在治理角色错位的的同时，政府过多地干预了非政府社会组织的自主权利，使得一些地方的居委会承担了一些应由非政府社会组织承担的事务性职能，如社区文化活动、公益慈善活动、志愿者活动等。由于政府角色上的缺位和越位，出现了“该管的未管，不该管的强管，管了的又管不好”的现象，影响了社区建设的健康发展。 社区管理资源匮乏 我国城市社区普遍面临资源匮乏、配套支持难以满足社区治理需要的困境。一方面是人力资源匮乏。由于编制等历史原因，当前从事社区治理与服务工作的多是下岗职工、家庭妇女、离退休职工等，专业人员和管理人员比例偏低，大多数从业者没有经过社会工作的专业培训，缺乏社会管理知识，面对社区各项功能社会化服务显得心有余而力不足。另外社区工作人员工作强度很大，但工资薪酬却普遍偏低，吸引不了高素质人才，社区工作者队伍青黄不接。另一方面是政策资源缺乏。社区治理缺乏相应的政策支持，很多条例过于笼统，执行起来难度较大，而政策间也缺乏有效衔接，这为注重细节管理的社区治理带来了很多困难。具体表现在：一是街道办事处指导下的社区居委会，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，容易造成管理缺位或越位的现象；二是社区内的市、区属机关和企事业单位，分别按各自指令行事，与社区之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮；三是社区管理运行尚未形成行之有效的监督机制，难以制约一些权力集中部门的工作。 社区参与性不强 社区治理的目标就是通过多元的社区组织实现对社区治理的参与，治理的主体既包括党团组织和政府组织，也有非营利组织和市场组织，还有居民个人。现阶段社区内居民参与和社会组织参与积极性都不高，社区活动的行政化痕迹明显。虽然很多社区管理机构对居民的意愿和要求给予了一定的重视，居民的合理化建议得到了一定程度的采纳，但靠行政推动力来整合社会力量的方式很难吸引居民自觉参与。而在政府的强势领导下，社区社会组织活动的开展很多时候处于被动地位，因为这些组织无法像政府那样采取合法的强力手段实现公共管理和保护公民的公共安全与人权，而政府与营利组织又不能像非营利组织那样对社区弱势群体提供免费而又受到受助者欢迎的服务。此外，社区中存在各种各样的社会主体，这些主体在社区活动中构成错综复杂的关系，但目前各组织尚未明确各自所应该承担的职责和义务，比如社区非正式组织与政府机构之间、业主与物业公司之间的共建与共享尚未成形。 三、城市社区治理的对策分析 创新政府管理方式 虽然我国的社区治理模式大多数还是政府主导，但是参照武汉、上海等社区管理的创新经验，我们发现城市社区管理体制由单一行政管理模式转变为政府与社区互动的治理模式道路可行，这是构筑政府依法行政与社区依法自治相结合的管理体制模式，也是架构“小政府、大社会”的创新社会管理途径。一要明确居委会与各职能部门所担负的职责。各职能部门必须独立承担的行政管理责任，对于自己职能内的事务不推给社区，如果需要社区协助应该提供工作人员和相关经费，其他如社区保障、群众文化等社会性服务工作应从行政职能中分离出来，按“权随责走、费随事转”的原则移交社区，并界定社区自治管理的职责，包括社区社会机构的管理、邻里关照等社区公益事业建设等。二要创新社区评议的考核监督机制。对社区的考核由上级部门的单向考核，转变为上级部门、驻区单位、社区居民共同参与的多向考核；政府职能部门在社区建立公示制、承诺制，接受社区成员的监督和评议；考核管理社区、服务居民的内容应当以社区居民的满意度为主，并取消考核与社区职能无关的内容，切实为社区工作减负。 加大人才队伍建设 2011年，国务院办公厅印发了《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》，《规划》指出，要积极推进社区服务人才队伍专业化、职业化，落实“一社区一名大学生”政策，实施50万大学生服务社区计划。对各种不同类型的人才，要采取公开推荐、民主推荐、群众推荐、组织推荐、个人自荐等方式，引入竞争机制，推行竞争上岗，创造公开、平等、竞争、择优的用人环境。针对社区管理特点，要开展形式多样的培训活动，建立培训登记管理制度，鼓励社区工作者参加各种职业资格考试和学历教育，对社区服务人员进行系统培训，切实提高社区干部的计算机操作、口头表达、文字组织、矛盾协调等技能。另外，要认真落实政务公开、财务管理、民主评议干部等规章制度，保障社区人才队伍的稳定，从而使社区管理服务水平向规范化、专业化、制度化发展迈进。 提升社区居民参与 社区居民参与度的高低，决定着社区建设与城市基层民主化实现程度的高低，是创建和谐社区的基础，也是实现社区建设自治发展的关键。首先，要引导居民群众在社区民主管理中发挥作用。通过建立社区网站、张贴宣传通知等各种方式实行居委会工作公开；开展试行社区事务听证制度，增加社区管理的透明度，提高居民责任感，对影响居民生活的大小事情通过召开听证会、楼道会等形式解决。其次，开展各类丰富多彩的社会活动和互助活动，融洽邻里关系，消除矛盾纠纷，满足社区居民多方面的精神需求，并通过树立社区活动积极典型，引导居民自觉参与社区的管理，形成和谐邻里、平等互助的良好社区风气。 培育各类社区组织 社区服务组织是社区管理和社区服务的重要力量，对该类组织的设立和发展要给予必要支持，特别是对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织等应简化登记手续，降低准入门槛，减免税收费用，对办公场所方面也应积极配合。此外，对一些提供服务的社会组织可以借鉴香港地区的做法，试水市场化的购买制度，引导符合条件的组织或个人创办公益性组织，扩大试点服务范围和内容，实现社区居民综合性服务的提供。 当前中国社会结构正处在公民社会逐步形成发展阶段中，处于这个阶段的公民社会虽已形成，但还不够成熟。作为典型的政府主导型的公民社会，中国处在市场、社区与民间组织还不成熟的转型时期，只有采取多种管理方式，积极加强人才培养，促进社会组织发展，培育社区公民意识，不断提高社区自治能力和自主意识，才能引导社区治理逐步走向成熟。
