银河会失落
摘要：从传统的非制度的慈善济贫，到现代的制度化的社会救助，中国社会救助正在逐步走上一条由人道主义到人权维护、由慈悲为怀到正义共享之路。随着经济社会的发展，社会救助的范围、项目和标准都有很大提高。但是受传统思维惯习所限，在开展救助时往往注重有形的、经济的、物质的帮助，而忽视无形的、精神及心理的服务。这种非积极的救助方式虽然在一定程度上也能够解决受助者的燃眉之急，但终非长久之计。最根本的还是要在发展型社会政策引导下，利用各种积极的救助方式发掘受助者的潜能，达到自救目的并最终融入社会主流。这是中国社会救助未来的发展方向和趋势所在，也是中国新型福利制度体系的重要组成部分。 一、研究现状 社会救助始终是世界各国社会政策共同关注的重要议题。尤其在当前中国社会处于后转型时期，分配体制尚未健全，社会矛盾十分尖锐 ，相对贫困问题凸显的形势下，积极探索发展型社会救助政策，通过提升受助者的能力，达到使受助者根本摆脱困境的目的，就显得尤为必要。围绕发展型社会政策及社会救助，国内外学界所做的研究主要集中在如下几个方面： 探求社会救助政策走势 社会政策是一种人类自设的专司社会机制保护的工具(杨团，2006)，是制度化的公共行动体系(关信平，2002)。当前，中国正在从一个经济政策主导、社会政策为辅的时代走向经济政策和社会政策并重的时代(张秀兰，2009)。这也就预示着社会政策时代的春天已经来临。那么，作为社会政策重要方面的救助政策也必然成为显性政策而日益走上前台。有鉴于此，社会政策作为社会再分配的重要手段，必须以促进社会公平、公正为目标(刘娜，2012)，按照公平、有效、可持续的原则，积极推进发展型社会救助模式的建立，在不断缩小差距的同时稳步提高国民的福利水平，在本世纪中叶前真正建成有中国特色的社会主义福利社会。 强化社会救助的发展理念 早在百年前，社会政策这个概念问世时，就当仁不让地把基本目标锁定在“克服贫困”上(唐钧，2002)。既然社会救助是一项以分配正义为价值基础的制度安排(江治强，2011)，那么，将发展因素纳入救助也是应该和必需的(王思斌，2007)。为此，发展型社会救助政策必然要促成贫困救助从简单救济向促进人的充分自由发展的方向转变(刘群、韩锋，2012)。美国学者梅志里 ( Midgley) 也强调，社会福利不应不计成本，而要将成本-效益方法论广泛应用于社会福利政策，并鼓励低收入群体通过建立个人发展账户摆脱困境。[①] 寻求发展型社会救助措施的实施路径 当今许多国家都在积极探索发展型社会救助政策，通过提升受助者的能力，达到摆脱困境的目的，把精神从物质中解救出来(夏学銮，2006)。社会救助应从克服贫困向消除社会排斥、促进社会整合转变(李迎生，2003)。社会救助也是一种投资行为，要改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合(林闽钢，2008)，更加注重公民尤其是贫弱群体的人力资本积累(梅志里，1999)。脱贫的关键是资产积累和投资，而非收入和消费(迈克尔·谢若登，2007);可持续生计要求重视事前干预而非事后补救(冀慧珍，2012);从“收入维持”过渡到“资产建设”，解决了社会政策与经济政策分离的难题，有利于提高穷人福利和推动社会发展(管向梅，2010);社会救助的具体实施需要有素质的、有承担能力的民间组织的全面参与(王思斌，2007)。 虽然，发展型社会政策在西方相对发达国家社会救助领域中的理论及实践方面均趋成熟，但在我国仍处于探索阶段，甚或留于理念层面。尤其是具有较强的发展性质的资产社会政策，在全面建成小康社会的宏观形势下，如何能够帮助人们尤其是低收入社会成员增加财产性收入，并藉此走出“贫困陷阱”，具有一定的理论和现实意义。 二、赋予社会救助以发展内涵具有积极意义 关于社会救助(有时也称为社会救济)，通常情况下被认为是一种针对弱势群体的款物接济制度，是指国家与社会向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社会的持续稳定。有论者把社会救助类同于最低生活保障，它好比一张张在最低生活标准之上的安全网，确保每一个社会成员在因各种主观的或客观的因素而生计断绝时，不至于陷入无助的困境。当然，还有不少人认为社会救助等同于社会救济。认为社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人心理、生理等原因而陷入生存困难不能维持最低限度生活水平时，由国家或社会有关部门依法给予一定的物质或资金的资助或扶持，以使其基本生活得到保证的一种社会保障措施。 然而，随着社会的发展和变迁，我们定义社会弱势群体还不能紧紧局限于那些物质生活出现问题的社会成员。比如，有的人因生活方式、思想观念过于颓废，日常生活完全依赖外界救济，缺乏生活勇气和职业规划。这样的人比因生活变故出现困难的那些人群更需要以非传统的方式进行救助，因为仅仅采取款物接济方式已经远远不能从根本上摆脱困境。还有的人物质生活尚可维持，甚至还比较富足，但是在精神、心理乃至性格上脱离常规，遭遇麻烦。作为一个正常人，一旦在精神及心理上出现了问题，往往会比物质的短缺更可怕。这类人也更需要外界施以援手展开救助，使之摆脱危机回归正常。因为表面看起来这类人不是弱势，甚至是强势，所以他们也不需要外界的款物接济，但他们需要的是心理疏导、精神服务、行为干预以及日常服务与消解等救助手段。这种救助形式目前十分薄弱，急需来自国家的政策支持和社会的全面参与，同样也应该列入社会救助范畴。世界银行在《2000~2001年世界发展报告》中指出，贫困除了物质上的匮乏、低水平的教育和健康外，还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。这种贫困比物质贫困更令人痛苦，具有更大的隐蔽性，也容易被人们所忽视。这说明，贫困除了物质的范畴，也包括精神文化的范畴。 总结前述，我们这样定义社会救助或许更为妥当一些：社会救助是指国家和社会对那些因各种变故而造成日常物质生活、精神生活等方面陷入困境的脆弱群体所采取的帮扶措施。这里所指向的脆弱群体既包括物质生活无法维持的人员，也包括精神及心理状态陷入困境的人员。基于这种理解，我们所提倡的“救助—发展”型资产社会政策正是致力于消除或减少那些使人们陷入困难或不幸的因素，而不是在风险成为既成事实后再向他们提供生活保障。 将发展型社会政策运用于中国社会救助，或者说将发展理念融入现代社会救助领域，倾向于从维护人的收入权利转向增进人的发展权利和发展能力，公平合理地进行社会分配和再分配，以增强个人的社会责任感，提高他们的抗风险能力，将能够为困扰社会发展的贫困问题提供新的解析思路，为社会政策开创一个新的研究图式。 三、当前我国社会救助模式的不足 新中国以来的社会救助，已经初步实现由道义性向制度性、由救济性向开发性、由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。基本建立了以城乡低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗、教育、住房等救助项目相配套的综合性救助体系。目前正进入一个平稳发展时期，并朝着进一步制度化、规范化、专业化的方向发展。但是，由于制度设计的理念偏差，导致了实施效果有悖初衷的情况。 不合理的救助制度助长了贫困依赖 受传统思维惯习的影响，当前的社会救助模式仅仅能够维持受助者最起码的生活水准，其执行理念及政策措施都是被动的，或者说未能超越经济贫困论的思维定势，而是继续将发展经济、提高收入水平作为救助政策的核心内容;对于如何消除社会排斥、促进社会整合以帮助受助者最终摆脱困境则关注不足。突出的表现是，强调款物提供轻视服务保障，看重社会保障而忽视社会工作。近几年，专业性社会工作的推进与发展举步维艰，困难重重，无论是岗位设置还是考核评价机制都十分欠缺，专业社工的边缘化由此可见一斑。[②]这样的救助机制必然是高成本、低效率、难以持续的。这样的制度不仅不能解救穷人，反而促进了贫困的再生产。 城乡低保制度弊端重重 以作为救助体系核心内容的低保来讲，随着低保制度含金量的与日俱增，使得低保资格比低保金本身更重要，于是逐渐使这部分人产生了“福利依赖”，甚至会以能够享受到低保救济为荣。而另外一部分处于低保标准边缘的人员受到刺激，会千方百计地要求进入低保行列。早在中国建立城市低保制度之初，澳大利亚的彼得·桑德斯教授就前瞻性地提出了中国的低保制度所具有的三个先致性缺陷：不能真正帮助救助对象脱贫;需要较高的人工操作管理成本;容易遭受来自各个方面尤其是非穷人以及临界穷人的抱怨。由此来看，将几千万城乡低收入群体庇护在低保制度之下，仅仅是权宜之计，绝对不是社会福利的最终目的。对于传统救助制度存在的弊端，早在19世纪30年代，英国人埃德温·查德威克就提出了劣等处置原则，即让那些游手好闲，不劳而获的人的处境不能够好于那些通过独立劳动而自食其力的底层人的生活水平，否则的话，对那些独立劳动的人是一种很大的不公，会产生一种“竞次”的负激励效应，最终选择放弃劳动加入救助大军之中。 扶贫方式需要改进 再拿扶贫来讲，一个地区、一个县为了得到贫困县的帽子，千方百计往“贫困群体”里面挤，一旦进去就不愿再出来。许多已经脱贫、被摘掉贫困帽子的地区打心眼里高兴不起来，就像断奶的孩子一样难以适应新的生存方式。这种情况不但会造成严重的资源分配不公，还会诱发这些地区的“贫困依赖”，甚至还会出现“高调炫穷”的怪事。[③] 长此以往，福利制度的刚性对国家财政造成的负担将会越来越严重。 考察还发现，我国的扶贫措施更多的是一种在经济制度上的扶贫干预，有些甚至还带有一定的政治色彩。而当扶贫者出于政绩考虑时，扶贫工程往往只注重“输血”而不注重“造血”，注重当前效益，忽略可持续效果。只讲政绩不讲实效，只求维稳减震不求创新发展;对扶贫的长期性估计不足，只关注脱贫的硬性指标，忽视智力开发，人力资本存量少，缺乏增强穷人抗风险能力的政策，困难群体脱贫的内生性障碍十分突出。 对心理及精神脆弱群体关注帮扶不够 随着社会发展的步伐越来越快，人们的工作生活节奏都在不停地加快，背负的精神压力也在增加，精神和心理健康问题也日益突出。2006年第二次残疾人全国抽样调查结果数据显示，精神残疾患者占残疾人总数的近10%，比第一次抽样调查时期多出一倍。调查还显示，有超过三成的精神患者存在轻生念头，有两成的患者会产生冲动和过激行为。而且值得我们注意的是，发病的比率正在扩大，年龄正在从中间向两端蔓延。 精神、心理疾病严重影响了该群体本人、家庭、街区、社会的和谐稳定。世界卫生组织预测，到2020年，有精神、心理疾病引起的抑郁障碍将会成为广大发展中国家最为严重的疾病负担，届时会成为死亡和残疾的第二大原因。[④] 由于专业社工既有理论知识又有实践经验这样一种优势所在，在美国等发达国家，人们一旦出现精神或者心理疾病，70%的人会选择求助于专业社工，以便尽快从不良情绪的阴影中走出来。目前，我们国家在这方面所做的工作还远远不够，亟待通过专业社会工作运用技术手段，对日益增多的精神、心理残障人士进行干预，通过激励其自尊、自信、自强、自立，使其尽快融入社会，共同发展。 “蚁族”、“穷忙族”等 “新穷人”亟待帮扶 穷忙族(working poor)感觉总是在忙，却不知道都忙些什么，忙完之后发现又没有什么成就，发展前景无望;生活无预期，缺乏安全感，工资水平中等但消费水平不低，月底总是花光，年底没有加薪，几乎没有积蓄，无力购置固定资产;一直处于困难状态，找不到摆脱困境、实现自我救赎的有效途径，困境固化趋向越来越明显。该族群普遍感觉工作、生活、人际交往等多方面压力巨大，社会竞争过于激烈，始终游走在社会与经济的边缘，排斥感、剥离感、边陲化增强。造成这种情况，有个体主观方面的原因，比如职业规划、消费理念、生活方式、社会心态等，但更多的属于社会结构不合理及发展环境不公平所致。 当前，“穷忙”已经成为后工业时代普遍存在的社会现象。尤其在信息化、自动化生产方式对劳动力所造成的挤出效应越来越强烈、就业形势日益严峻、在业人员倍感压力的形势下，穷忙族不可避免地日渐庞大起来。自由职业者、企业蓝领、公司白领，甚至包括不少的机关事业单位员工随时在不知不觉中加入了“穷忙”一族。他们每天超时工作，但工资并没有增加。钱少事多，终日忙个不停，却始终是个穷光蛋。其结果是穷者越忙，富者越闲。 解决办法：赋予个体发展理念，加强个人资本积累，包括人力资本积累、物质资本积累和社会资本积累;用人单位要做好职业规划、薪酬管理、绩效考评、继续教育等方面的制度建设;政府层面，注重解决收入分配、社会保障、社会工作等领域的改革与完善。四、发展型社会救助的路径选择 发展型社会政策基于社会公平的价值理念，旨在促进社会弱者自立、自强，提升他们的社会参与能力，以消除社会隔阂，实现社会整合。发展型社会政策的核心即是通过社会救助来影响个人的竞争力，预防贫困的发生。在贫困救助方面，不仅要帮助救助对象脱离生存危机、缓解当前困难，而且要充分挖掘其个人潜能，增强救助对象面对困难、走出困境的能力和勇气，激发救助对象内心改变的信念和动力(即“送上马再扶一程”)。主要体现在： 将经济政策与社会政策有机融合 经济政策往往只关注保障水平的高低、覆盖范围的大小，而社会政策会在此基础上从更加宏观的视角，更多地关注这些政策所产生的社会效果，多途径整合社会资源，确保有效供给。单纯的经济政策或社会政策都难以取得理想的救助减贫成效，二者相结合的发展型资产社会政策可以较好地实现治贫初衷。可以把“经济人”、“社会人”两类角色合二为一，逐步将以积极的资产建设为基础的福利政策取代消极的以收入为基础的福利政策。以此推进贫困治理，实现经济发展与缓解贫困的双重目标。最终实现国民福利与国民经济同步增长，民生质量与国家发展同步提升。 激励受助者及其家庭进行资产积累 政府有组织地引导和帮助社会成员(主要是针对困难群体)进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费，以此摆脱困境。支持家庭积累并拥有资产，在家庭成员的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等方面均具有巨大的潜在作用;以个人资产账户为工具，拓展个人的社会资本支持网络，激励个人进行资产积累，借以截断贫困循环链条，最终实现防贫、治贫、脱贫的三统一。 积极引入专业社工理念与方法 通过专业的方法提倡人们放弃可有可无的福利救济，以主动进取精神去工作、创业，鼓励、帮助人们形成个人资产，并藉此参与社会，更有利于其脱贫致富;将专业化、职业化的社会工作与政策性、制度性的社会保障充分结合起来，救助服务的内容由针对贫困产生的社会问题扩展到精神健康、行为矫治、人际调适，甚至由于富裕带来的种种社会问题。 注重人力资本的开发利用 为了增加后代福利，避免贫困的代际传递，必须通过促进教育机会的均等，增强贫困者及其后代与主流文化接触的机会及被主流文化接纳的技能，提升其改变自身命运的“可行能力”。通过人力资源开发(包括教育培训、康复治疗、社会经济参与等)，协助脆弱群体建设用于发展的经济资产和社会资本，扶持有能力者就业创业。 五、完善发展型社会救助体系的对策建议 通过发展型社会救助制度的确立与完善，综合采取各种措施，最大限度地消除社会排斥，营造稳定、安全、公正、包容的全纳社会( inclusive society)。不断缩小群体、个体之间的收入差距，使全体国民都能够大体均等地分享发展成果，并最终共同迈进有别于西方的、具有中国特色的新型福利时代。 积极推行福利多元化 虽然福利带有更多的非市场化、非商品化色彩，具有明显的经济转移支付性质，但是在新自由主义浪潮推动下，全球已经进入了新一轮的福利制度改革时期，改革的形式并不是一味地削减福利，而是改变福利的提供方式，积极推进福利多元化。政府、市场、社会、家庭共同承担福利责任，“政府主导、市场主体、社会参与、家庭补充”应该是未来社会福利较为合理的供给模式。因为，单纯依靠任何一、两种供给渠道，都难以满足或者影响人们的福利需求。积极引导非政府组织参与社会救助，整合企业、民间组织、公益组织和个体、宗教团体等多方力量构成非政府的社会支持网络。逐步从当前补缺型的小福利向未来适度普惠型的大福利转变。 立足于受助者的不同需求，开展个性化的救助 贫困的产生既有共同原因，也有个体因素。这就需要我们更加精准地“瞄准”扶贫对象，寻求个性化的社会支持网络，按需要、按目标、按人群、分阶段逐步构建起组合式普惠型社会救助制度。救助对象的充分参与可以极大地维护其自尊心，以利于可行能力的切实提高。坚持“平等、参与、共享”原则，积极推行参与式救助计划，充分发挥受助者的主体作用，使各项政策真正满足他们的实际诉求。加强有心理、精神障碍者的筛查救助工作，因为陷入精神危机中的人群比物质匮乏之人群更显弱势，其对个人和社会的负影响更潜在、持久，也更需要专业社工来施救。 前移救助关口，提升救助水平 救助制度的设计与实施应体现社会保护与社会促进并重的价值原则。提倡发展型社会福利政策，将事后救助措施提前，采取“救助渐退”办法打消贫困家庭的后顾之忧;尽快从传统型的“消极、被动、单一”的补救型向积极、多元的发展型社会救助转变，消除或减少使人们陷入困境的因素，而不是一味采取传统的事后补救型的救助办法。救助关口前移，有利于把更多的资金投入到提升社会弱者教育和健康水平中，使之走出“贫困—人力资本投资不足——更贫困”陷阱。延长我国义务教育的年限为十二年，把学前教育列入义务教育范畴。当前的城乡低保制度，不应该再仅仅局限于兜底，而应该赋予其一定的内生机制，增强受助者自力更生的能力。注重发挥就业促进功能，建立救助与就业衔接机制。 为受助者营造良好的脱贫文化氛围 穷人由于长期生活于贫困环境之中，结果形成了一套特定的生活方式、行为规范、价值观念等，即“贫困亚文化”。这种文化在邻里亲戚之间很容易蔓延且影响深厚，要打破这种文化的滋染，首先必须改造贫困文化，使之摆脱贫困文化的束缚，增加他们及其后代与主流文化接触的机会及其被主流文化接纳的技能。就此，要鼓励医院、高校、科研等层次相对较高的事业单位为弱势群体创造尽可能多的就业岗位，借以熏染和培养其良好的文化素养。 将专业社会工作全面引入社会救助 社会救助工作是社会工作的一部分， 其价值理念与社会工作价值体系在很大程度上具有一致性，故此可以用比较成熟的社会工作价值来代替传统的社会救助价值。加快社会工作、社会救助理论学科建设，培养一批具有良好专业素质和道德素质的社会工作人员，通过完善的岗位设置、福利待遇、评价激励等一整套机制促进专业社会工作的发展。 积极推进社会救助立法，并体现可持续发展理念 制定救助法的目的是赋予受助者更多的发展权利，但目前的救助法草案并没有在这方面有充分的体现。比如，救助法仍然将社会救助描述为国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务，而并没有较多地涉及如何让受助对象通过有限的救助获得自助的能力，以及如何尽一定的社会义务，更多的仍然是强调如何维护受助者的权益。这一点显然有悖于权利与义务对等的社会伦理。目前，《社会救助法》已列入全国人大的立法工作计划，在未来的立法、修法过程中应体现发展性思维。而且，在制定完善的法律的同时，具体的实施细则也要尽量配套。 参考文献： ①阿马蒂亚·森著：《贫困与剥夺：论权利与剥夺》，商务印书馆，2001; ②安东尼·哈尔，詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏译，社会科学文献出版社，2006; ③舒尔茨著：《论人力资本投资》，北京经济学院出版社，1992; ④迈克尔·谢若登著：《资产与穷人》，商务印书馆，2005; ⑤王思斌：社会政策视角下的城乡协调发展与和谐社会建设，《河北学刊》，2006(01) ; ⑥杨团：社会政策研究范式的演化及其对我们的启示，《中国社会科学》，2002(04) ⑦张秀兰等著：《中国农村减贫政策的反思和建议》，远东出版社，2005; ⑧郑杭生：我国社会建设社会管理的参照系及其启示——一种中西比较的视角，《国家行政学院学报》，2011(06) ⑨ Anthony Hall，James M Social Policy for DBeijing: Social Sciences Academic Press， 注释： [①] 安东尼·哈尔，詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏译，北京：社会科学文献出版社，2006 [②] 早在2006年，中央就提出要建设宏大的专业社会工作人才队伍，要像改革开放初期培养大批的经济建设人才一样，加快培养大批的社会建设人才。8年过去了，这句响亮的口号仍然没能落到实处。不管是行政事业单位招聘还是实际应用部门用人，对于高校社工专业的毕业生开设的岗位极其有限。尤其是在专业社工师培训、考试、聘用等方面，基本上处于停滞状态。 [③] 2011年11月，湖南新邵县在得知被纳入国家连片开发的消息后，表示值得大力庆贺。因为纳入国家扶贫重点县可以得到许多政策优惠和经济实惠，这些都是贫困地区所梦寐以求的，地方政府的心情可以理解，但从某种角度也说明了，扶贫策略不能单纯提供款物，还要有激励措施。 [④] 施捷：“早发现，早治疗”还有长路要走 抑郁近半患者病未知，《新民晚报》，2003年10月7日 
党的十六大提出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”根据这一精神，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案在宪法第十四条中增加规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一规定，充分体现了以人为本的思想，反映了经济与社会协调发展的要求，为建立健全社会保障制度提供了宪法依据，对于完善社会主义市场经济体制，维护社会稳定和国家长治久安，全面建设小康社会，必将发挥重要作用。 一、社会保障制度的概念、构成和重要作用 社会保障，是指国家对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、遭受灾害、生活困难等情况时，给予物质帮助的制度。宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。 (一)社会保险 社会保险，是指国家通过立法，多渠道筹集资金，在劳动者暂时或者永久丧失劳动能力以及其他原因中断工作，没有经济收入或者劳动收入减少时，给予经济补助，使他们能够享有基本生活条件的一项社会保障制度。从社会保险的项目内容看，它是以经济保障为前提的。一切国家的社会保险制度，不论其是否完善，都具有强制性、社会性和福利性这三个特点。按照我国劳动法的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。 (二)社会救济 社会救济，是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。从历史发展看，社会救济先于社会保险。早在1536年，法国就通过立法要求在教区进行贫民登记，以维持贫民的基本生活需求。1601年，英国制定了济贫法，规定对贫民进行救济。中国古代的“义仓”也是一种救济制度。这些都是初级形式的社会救济制度。维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。 (三)社会福利 广义的社会福利，是指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。狭义的社会福利，是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障。 (四)优抚安置 优抚安置，是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。在我国，优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。 社会保障制度是现代国家的一项基本制度，社会保障制度是否完善已经成为社会文明进步的重要标志之一。在我国，社会保障工作直接关系到坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，关系到维护人民群众的切身利益，关系到保证改革开放和经济建设稳定发展的大局。社会保障体系是否健全，这方面的法制是否完备，对国家的经济发展和社会稳定，会产生直接的影响。社会保障制度的作用主要表现在： (一)建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容 我国实行的是市场取向的改革，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济是公开、公平竞争的经济，实行优胜劣汰。在市场经济条件下，市场竞争必然会造成一部分劳动者被迫退出或者暂时退出劳动岗位，带来本人及其家庭经济和生活的困难，需要国家提供生活保障。社会成员在年老、体弱、疾病、伤残、遭遇灾害等情况下，也需要国家提供物质帮助或者给予救济，以维持本人及其家庭的基本生活需求。市场经济还要求劳动力能够合理流动。为了免除劳动者的后顾之忧，促进劳动力资源的有效配置，需要国家建立社会保障制度。因此，建立健全社会保障制度是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的内在要求。 社会保障制度还是调控经济、促进经济发展的重要手段。社会保障资金是通过国家立法由劳动者、企业、国家按法定比例筹集的。当经济发展、劳动者失业率下降时，社会保障基金的支出就会减少，从而减少社会需求的增加，防止通货膨胀的发生；当经济不景气、劳动者失业率增加时，社会保障基金的支出就会增加，人们的收入增多，进而刺激消费，从而拉动社会需求的增加。因此，社会保障具有平衡社会支出和需求、调控经济过热和过冷，促进经济持续快速健康发展的重要作用。同时，积累的社会保障基金，除用于消费外，国家还可以将其用于投资，这不仅可以使社会保障基金保值增值，还可以增加社会生产资金，扩大社会再生产，促进经济的发展，实现对国民经济的宏观调控。因此，社会保障制度也是经济发展的推进器。 (二)建立健全社会保障制度是社会稳定和国家长治久安的重要保证 社会保障是维护社会稳定和国家安定的稳定器、安全阀。社会保障制度通过对丧失生活能力、没有生活来源、失去劳动能力或者工作岗位、遭遇灾害的社会成员给予必要的物质帮助，保证其基本生活需求，增强其对社会的安全感、信任感，消除或者减少社会不稳定因素，从而维护社会稳定和国家安定。十九世纪，资本主义国家之所以要建立社会保障制度，并把社会保障作为公民的基本权利载入宪法，纳入法制化轨道，最根本的原因就是维持资本主义生产方式，缓和社会矛盾，巩固资产阶级的政权和统治。我国是社会主义国家，国家的本质和最终目的就是解放和发展社会生产力，消灭阶级和剥削，实现人的全面发展和社会全面进步。建立健全社会保障制度，有利于促进社会生产力的发展，增进社会福利，从而维护社会稳定。目前，我国正处于经济转轨、社会转型过程中，改革进入攻坚阶段，发展到了关键时期，各种社会矛盾日益突出，为了保障改革顺利进行、经济持续快速健康发展，尤其要高度重视社会保障制度建设，为改革和发展创造稳定的社会环境。 (三)社会保障制度是社会公平的平衡器 在市场经济条件下，要求市场主体平等竞争，劳动者通过市场竞争获得收入。竞争必然造成社会成员之间收入的不均等，甚至收入差距悬殊。为了解决这一问题，需要国家通过强制力征收社会保障资金对社会成员收入进行再分配，这一方面可以在一定程度上消除市场竞争中因失业、疾病、自然灾害等原因导致的就业机会不均等，使他们重新获得参与竞争的机会；另一方面，可以缩小社会成员之间的贫富差距，防止两极分化，减少社会分配的不公平，有利于实现公平与效率，维护社会公正。 二、我国社会保障制度的历史发展和现状 新中国的社会保障制度始于二十世纪五十年代初。1951年2月，政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国第一部全国统一的社会保险法规，它确立了社会保险体系的框架，是以后四十多年实施企业职工社会保险制度的基本法律依据。此后，我国陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的社会保障制度。这一制度在相当长时期内，对发展国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。在养老保险方面，实行了国家机关和企事业单位统一退休制度。在医疗保险方面，对企业职工继续按照劳动保险条例实行劳保医疗，对国家机关工作人员实行公费医疗。在工伤保险和女职工生育保险方面，延长了休假时间，提高了待遇和标准。十年“文化大革命”期间，我国社会保障制度建设基本停止。 改革开放以来，适应经济体制改革的要求，我国重新启动社会保障制度建设。在失业保险方面，1986年，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定在我国建立企业职工待业保险制度。1993年，国务院对《国营企业职工待业保险暂行规定》作了修改，颁布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了待业保险的覆盖面，并提出由企业缴费，建立待业保险基金，以保障企业待业职工的基本生活。在养老保险方面，1984年，国家在全民所有制企业和集体所有制企业开始实行退休费用社会统筹试点，对市、县一级的国有企业按照“以支定收、略有节余”的原则，实行保险费的统一收缴、养老金的统一发放。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，费用由国家、企业和个人共同负担，并明确规定养老保险费实行社会统筹，先由市、县统筹再逐步过渡到省级统筹。 1993年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求建立社会保障制度。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济体制的五个重要组成部分之一，并明确提出要建立社会统筹与个人账户相结合的多层次的养老保险和医疗保险制度以及政事分开、统一管理的社会保障管理体制。按照这一原则和要求，我国开始着力建设与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系。在养老保险方面，1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定建立社会统筹与个人相结合的养老保险制度，明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担，并决定在全国进行试点。在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市和江西省九江市进行医疗保险试点，开始探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度。1996年，国务院办公厅转发的《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，把医疗保险制度改革的试点单位扩大到38个城市。在工伤保险方面，1996年，劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》。2003年，在总结工伤保险试点经验的基础上，国务院发布了《工伤保险条例》。在生育保险方面，劳动部于1994年发布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集、保险费用支付等作了明确规定。 1997年，党的十五大提出：“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”按照这一要求，我国大力建设社会保障制度，一个与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系已经初步形成。主要表现在： 一是建立了社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了企业职工基本养老保险制度。1998年，为了加大对基本养老保险基金的管理和调剂力度，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。2000年，国务院颁布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，确定了我国城镇企业职工基本养老保险制度的基本政策，为进一步完善社会保障制度提供了依据。目前，一个以基本养老保险为核心、包括企业年金和个人储蓄性养老保险的多层次养老保险体系的框架已经基本形成。我国基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，较好地体现了公平与效率、社会保障与自我保障相结合的原则，符合我国经济社会发展现状和国情。按照规定，基本养老保险的保险费由用人单位和企业职工个人共同承担，用人单位缴费比例一般不得超过工资总额的20%，职工个人缴费比例为本人缴费工资的8%。单位缴费的大部分纳入社会统筹，其余部分和职工个人缴费全部记入个人账户，为职工个人所有。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，职工达到法定退休年龄的，发给基础养老金。基础养老金月标准为上年度职工月平均工资的20%，从社会统筹部分支付；个人账户养老金为本人账户储存额除以120，从个人账户积累的资金中支取。《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》规定，用人单位缴费全部纳入社会统筹，不再划入账户。基础养老金标准由职工平均工资的20%调整到30%左右，个人账户规模由11%调整为8%。 二是建立了失业保险制度。二十世纪八十年代中期，我国开始建立失业保险制度。1998年，国家实行国有企业下岗职工进入再就业服务中心，由国家、企业和社保机构共同出资，保障下岗职工的基本生活。1999年，国务院颁布了《失业保险条例》，逐步将国有企业下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度并轨，下岗职工陆续走出再就业服务中心，国有企业新的减员直接进入劳动力市场；保障基金由用人单位和职工共同负担，财政给予适当补贴；建立保障基本生活与鼓励再就业相结合的机制。按照条例规定，失业保险费由用人单位和职工个人共同缴纳，单位缴费比例为本单位职工工资总额的2%，职工个人为本人工资收入的1%，建立失业保险基金。 三是建立了城市居民最低生活保障制度。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，明确规定了城市居民最低生活保障的基本原则、保障标准和管理制度。条例规定，凡是家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的城市居民，都有权从当地政府获得基本生活帮助；最低生活保障标准由市、县人民政府按照当地维持城市基本生活所必需的费用确定；所需资金由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。同时，鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助。城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系中的最后一条保障线。 四是建立了医疗保险制度，并配套推进医疗体制改革。按照“基本保障、广泛覆盖、双方负担、统账结合”的思路，改革城镇职工医疗保险制度，并配套进行卫生管理体制改革，逐步将基本医疗保险覆盖至城镇大多数从业人员。1998年，在总结医疗保险试点经验的基础上，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，确定了医疗保险制度改革的目标、基本原则、基本政策和主要任务。基本医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。医疗保险费由单位和个人共同缴纳，社会统筹部分由用人单位缴纳，单位缴纳比例一般为职工工资总额的6%左右，个人缴费比例一般为本人工资收入的2%左右，用人单位缴费的30%左右划入个人账户，其余部分建立统筹基金。个人账户用于支付门诊等小额费用，统筹基金用于支付住院等大额费用。决定还要求，逐步建立多层次的医疗保险体系，实行国家公务员医疗补助办法和职工大额医疗费用补助办法，解决超基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用，建立社会医疗救助制度，有条件的企业还可以为职工建立补充医疗保险。 五是逐步完善工伤保险制度。国务院2003年发布的《工伤保险条例》对工伤保险的范围、工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、监督管理和法律责任等都作了明确规定。条例规定，各类企业、有雇工的个体工商户都应当为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，中华人民共和国境内的各类企业职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利；工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成；工伤保险费根据以收定支、收支平衡的原则，确定费率，用人单位缴纳工伤保险费、职工个人不缴纳工伤保险费；职工因工作遭受事故伤害或者患职业病进行治疗，享受工伤保险待遇；职工住院治疗工伤的，其所在单位按照本单位因公出差伙食补助标准的70%发给住院伙食补助费，经医疗机构出具证明，报经办机构同意，工伤职工到统筹地区以外就医的，所需交通、食宿费用由所在单位按照本单位职工因公出差标准报销。 同时，也要看到，建立与我国国情相适应、与经济发展水平相适应的社会保障体系，是一项艰巨的任务。现行社会保障制度还不能完全适应市场经济体制的要求，主要表现在以下几个方面： (一)社会保障覆盖面还不够宽 从城市现有的保障范围看，大量的城市集体、私营和外商投资企业的职工、自由职业者、个体工商户和进城农民工仍未纳入社会保障范围，城市社会保障的覆盖面还远远不够宽。而在小城镇和广大的农村地区，社会保障制度还处于探索阶段，大部分地区还是空白。 (二)社会保障基金筹措困难 我国的社会保障制度是在统包统配的劳动力管理体制和统收统支的财政体制下建立起来的，国家和企业承担一切保障。现在，正处于由“国家全部包揽”向“国家、单位和个人”三方共同负担的转变时期，由于思想观念、企业效益等多种原因，逃缴拖欠保费的现象严重。再加上地方财政支出结构调整力度不够，对中央财政依赖性较大，一些补充社保基金的渠道尚未落实等原因，造成目前的社会保障基金筹措困难。 (三)多头管理、体制分散 现行的社会保障制度缺乏统一的设计和协调，缺乏整体性、规范性。社会保障的领导、管理、经办、服务、监督分散，形成了多头分散管理的格局。由于多头管理，政出多门，实际工作中经常发生决策和管理上的相互碰撞，有的地区矛盾相当尖锐。管理体制问题在一定程度上影响了社会保障事业的健康发展。 (四)失业保险面临前所未有的压力 随着我国经济结构调整步伐的加快和加入世界贸易组织，一些传统的耗能高、效益低、科技含量不高的产业受到了巨大冲击，失业人数显著增加。国家每年新增就业岗位远远满足不了失业人员再就业和新增就业人口的就业需求，失业保险面临前所未有的压力。 (五)人口老龄化对社会养老保险和医疗保险提出了更高要求 我国人口老龄化的速度正在加快，正在步入老龄化社会。与西方发达国家在经济发达的情况下进入老龄化社会不同的是，中国是在经济欠发达的情况下进入人口老龄化社会的。这对社会养老保险和医疗保险提出了更高的要求，而我国现有的资金积累和保障服务功能尚不能适应这种形势的要求。 (六)社会保障立法还不够完善 为适应建立社会保障制度的需要，近年来，我国加强了有关社会保障制度方面的立法工作，国务院制定了《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》等行政法规，发布了一系列有关社会保障的决定。但是，还有一些社会保障领域的立法，如医疗保险、生育保险等社会保险和社会救济、社会福利方面的立法尚付阙如，需要进一步完善。 三、我国社会保障制度建设的目标和任务 建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，既是全面建设小康社会的重要方面和发展社会主义市场经济的必然要求，也是保持社会稳定和国家长治久安的根本大计。这就要求我们从实际情况出发，采取各项积极措施，按照“独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化”的目标，完善社会保障体系。 (一)坚持社会统筹和个人账户相结合，完善职工基本养老保险制度 进一步扩大企业基本养老保险覆盖面，逐步将各种所有制企业职工都纳入基本养老保险范围，重点做好个体私营企业、外资企业和灵活就业人员的参保工作。适当提高基本养老保险统筹层次，逐步做实个人账户。改革机关事业单位养老保险制度。建立多渠道筹集养老保险资金的机制，并使之制度化、规范化，以保证养老保险资金有稳定可靠的来源，最大限度地弥补养老保险基金的缺口，为完善我国养老保险制度奠定基础。 (二)进一步推进医疗保险制度改革 继续抓好直辖市、省会市和中心城市等大城市的医疗保险改革，拓宽医疗保险试点地区范围。完善医疗保险配套制度改革，强化医疗服务管理。城镇职工医疗保险制度改革与医疗卫生体制改革、药品流通体制改革同步推进。 (三)继续做好城市居民最低生活保障的落实工作 继续全面落实城市居民最低生活保障制度，切实贯彻属地管理原则，将符合条件的城市困难居民全部纳入最低生活保障范围。规范低保标准和保障对象范围，加大对城市最低生活保障的财政投入。按照《城市居民最低生活保障条例》的规定，加强对城市居民最低生活保障制度落实情况的监督检查，重点解决保障资金落实和保障对象核查工作问题，防止保障资金不到位、保障对象有遗漏等现象，切实保障城市居民的最低生活需求。完善城市居民最低生活保障、国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险制度这三条社会保障线的衔接。 (四)完善社会救助制度 社会救助作为当代社会保障体系的基础性保障措施，在整个社会保障体系中发挥着不可替代的作用。享受社会救助是符合法定条件的社会成员的一项基本权利，提供社会救助则是社会和国家应尽的责任和义务。对城乡特殊困难的群众，要给予更多的关爱，切实帮助特殊困难家庭解决就医看病、子女上学等实际困难。完善农村“五保户”生活保障制度，确保供养资金。切实做好农村受灾地区税收减免和受灾群众生产生活救济等工作。关心和支持残疾人事业。 (五)加快建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度 农村社会保障是我国整个社会保障制度的薄弱环节。随着农村经济社会的发展，城镇化进程的加快，农村社会保障问题日益突出。促进城乡的协调发展，迫切要求加快农村社会保障制度、当前重点是加快农村养老保险、医疗保险和最低生活保障体系建设。 (六)进一步增强社会保险费征缴力度 完善社会保险费征缴法律制度，运用法律手段加大对各类参保企业社会保险费的征缴力度，提高保费征缴率，做到应缴尽缴；对拒缴社会保险费的，严肃追究有关责任人员的法律责任。各级政府要加强这方面的工作和执法检查力度。加强对社会保险基金的监管力度，严密防止、严厉制裁违法挪用、侵占社会基金的行为，确保社会保障基金的安全。
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