益达elijah
1土地利用规划学的研究对象和研究方法2土地利用规划的任务和内容体系1我国土地资源及其利用现状2土地利用规划的任务3土地利用规划的内容体系3土地利用规划的理论和原则4土地利用规划可行性论证5土地利用规划管理6土地利用现状分析和土地质量评价7土地利用结构与布局 
(一)农地保护态势农地保护在我国已提出很多年，但是随着时间的推移和经济的不断发展，农地所承受的压力却越来越大。具体体现在以下三个方面:一是人均农地数量少、空间分布失衡以及农地总体质量差。其中:中国大陆人均占有耕地不足39亩，低于世界人均耕地水平的40%，在全国2800多个区县中，已有600多个县低于联合国粮农组织(FAO)确定的人均耕地8亩的警戒线;全国90%以上的农地主要分布在东南部地区，人口、工业也都集中于东南部地区;现有农地中，有灌溉设施的不到40%;有将近亿亩的耕地坡度在25度以上，需要逐步退耕;约30%左右的耕地不同程度地受到水土流失的危害;同时，建设占用耕地的占补平衡中存在“占优补差”而导致农地总体质量下降。二是工业化与城市化进程的加快，导致国内农地急剧减少。国土资源部公布的数据表明，1996年以来的10年间全国耕地减少了24亿亩，平均每年约减少1240万亩;以2005年的27亿亩为基点，到2020年要守住18亿亩耕地的底线，那么在未来十几年间允许的耕地净减少量不得超过2700万亩，平均每年减少不应该超过193万亩，参照以往耕地占有量的经验数据及其变化趋势，要实现耕地保护的这个总体目标极为困难。同时，污染问题也成为保护农地的重大障碍，因土质、水质以及空气受到污染必然会导致农地质量的降低，甚至还使农地丧失功能，从而使农地数量减少。事实上，这部分农地减少在数据统计方面比较困难，也使实现农地保护的目标隐含了更多的不利变数(胡敏华，2009)。三是耕地减少导致粮食已经连续数年供不应求。从2000年开始，全国粮食种植面积持续低于5亿亩的警戒线，粮食产量也连续三年低于9亿t的安全警戒线，全国粮食产量缺口逐年扩大。这几年弥补粮食缺口主要靠庞大的国家粮食库存和粮食进口，每年约需4000万t，目前国家库存粮约0亿t，再过两年就降到5亿t以下，根据20世纪90年代中期的经验判断，国家库存粮低于25亿t时，就会引起粮价的大幅上涨，对此我们必须予以高度关注，我国人多地少，生态环境脆弱，一旦出现粮食紧张，就难以在短时间内恢复供求平衡。而且，随着我国人口的迅速增长、经济建设和现代化的加速、水资源的进一步短缺和生态环境的破坏以及由于非农建设用地需求的增大，在今后相当长一段时间内，人增地减的趋势将难以逆转，人地矛盾会越来越尖锐，人地失衡问题在很多地方将会越来越突出。农地是民生之本、发展之基，面对日益严峻的农地变化态势，保护农地已是不容稍缓的急迫任务。(二)规划政策背景土地用途管制是国际上广泛采用的土地利用管理制度，是合理利用土地资源、有效保护农地的重要手段。土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用与经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划、划定土地用途区、确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地的一项强制性管理制度(侯力，2008)。这点在《中华人民共和国土地管理法》中也有明确的阐述，其第4条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。严格控制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对农地实行特殊保护。”使用土地单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地利用规划是土地用途管制目标的具体体现，也是实现土地利用结构优化和保护农地资源的重要依据。目前，我国已基本形成了一个以各级土地利用总体规划为主体的覆盖全国的土地利用规划体系，由全国、省(自治区、直辖市)级、地区(省辖市)、县(市)和乡(镇)五个层次的行政区域土地利用规划，与各类专项规划共同构成(王万茂，2006)。第一，土地利用总体规划是在一定规划区域和时期内，根据当地国民经济和社会发展条件，在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的一种战略性计划，具有综合性、长期性、区域性和指导性特点。土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，核心是确定、调整与优化土地利用结构和用地布局，并随着社会经济发展而做出相应的修编和调整，是动态的土地利用规划。土地利用总体规划期限由国务院规定。第二，土地利用专项规划是根据土地利用总体规划制定的，针对土地资源开发、利用、整治和保护过程中的某一专门问题而进行的规划。这类规划包括基本农田保护区规划、菜田保护区规划、土地开发和复垦规划等，目标是保护耕地、菜田和扩大农地面积，提高农地的生产能力，而且包括自然保护区规划、风景名胜区规划、城市规划、村镇规划、各类土地开发区规划以及工业、交通、农、林、牧、水利等用地规划，目标是通过统筹安排各类、各区域用地，保障土地资源的可持续利用，提高土地资源的利用率。通常情况下，各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以严格保护基本农田、控制非农建设占用农业用地、统筹安排各类与各区域用地、保障土地的可持续利用、占用农地与开发复垦农地相平衡为原则，编制土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，农地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。国家及省级规划是土地利用的宏观控制规划，重点在于对农地总量、建设用地总量和后备资源开发数量进行指标控制，对土地用途管制内容的规定相对较少。地(市)级土地利用规划，主要是通过分解上一级控制指标，确定分区域的土地利用方向、土地利用原则，进行区域性土地利用布局，包括工业区域布局、农业用地区域安排、城镇体系布局、交通运输布局等。省(自治区、直辖市)级、地区(省辖市)土地利用规划，应当确保本行政区域内农地总量不减少。县级和乡(镇)级规划应当划分土地利用区，根据上一级规划的要求和指标控制，明确土地用途。在土地利用总体规划编制过程中，建设用地年度供应计划占有重要地位。科学合理的建设用地年度供应计划，是满足城镇建设用地合理需求、保护农地的重要保障。编制建设用地年度供应计划，关键是在科学测算建设用地需求的基础上，根据项目的具体类型对建设单位用地需求进行综合平衡，确定建设用地的供应量和建设用地指标的合理弹性区间，实现建设用地总量控制与弹性管理。截至目前，我国的土地利用规划已经展开了三轮，农地保护基本都是重中之重。尤其是21世纪初，党的十六大明确提出了21世纪头20年全面建设小康社会的宏伟目标，十六届三中全会确立了全面、协调、可持续发展观，十六届四中全会提出构建和谐社会、建设社会主义新农村的重大举措。为适应新时期党和国家的战略目标和政策要求，落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，加强与城市规划等相关规划的协调衔接，维护土地利用规划的权威性，2005年6月4日，国务院办公厅《关于转发〈国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见〉的通知》(国办发〔2005〕32号)，对全国的土地规划修编前期工作做了统一部署。由此，全国各地的土地利用总体规划修编工作陆续开展。32号文件明确规定，修编工作要以严格保护农地为前提，要以严格控制建设用地为重点，要以节约和集约用地为核心，深入开展对土地利用重大问题的研究。而这次土地规划修编中有关土地利用重大问题主要有6个，包括:如何加强农地和基本农田保护，如何促进节约和集约利用土地，如何优化城乡用地结构和布局，如何统筹区域土地利用，如何协调土地利用与生态环境建设，如何强化规划管理保障措施。其中最受党中央和国务院重视、排在第一位的就是如何加强农地保护问题。由此可见，土地利用规划与耕地保护尤其是耕地保护的关系密切，不仅涉及其数量和质量的控制，还影响到其空间的布局范围等。尽管如此，农地保护的收效并不理想，如张凤荣等学者针对北京的研究发现:①虽然实现了数量上的占补平衡，但补充农地的质量实在不尽如人意;②开垦后的农地资源在经济上是不合算的，目前的农地开垦是政府行为;③开垦后备土地资源不利于生态环境保护;④未来的发展过程中想保持农地面积不减十分困难(张凤荣等，2005)。其原因究竟在什么地方?是值得进一步探讨的重大问题，通过相关文献的梳理和总结，发现目前的土地利用规划失灵的主要原因在于协调不畅和体制缺位，导致农地保护效果不佳。
