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【论文提要】一、从具体行政行为的概念及特征来看，公安机关对火灾事故的责任认定行为属具体行政行为二、从火灾事故责任认定与技术鉴定的比较来看，认定行为亦属行政行为，且系具体行政行为。三、公安机关对火灾事故责任进行重新认定的行为，其实质就是行政复议，而且属于非终局裁决的行政复议。四、从行政诉讼法的立法精神看，应当允许不服火灾事故责任认定的当事人向人民法院提出行政诉讼。【正文】 火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论。由于根据1998年4月29日通过的《中华人民共和国消防法》未明确规定当事人对公安机关就火灾事故所作的责任认定不服时，能否向人民法院提起行政诉讼，因而火灾事故责任认定是否具有可诉性，成为理论界和司法实践中争论的热点。2000年3月20日，公安部以公复字[2000]3号文对福建省公安厅《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的请示》(闽公厅[2000]2号)作出批复， 认为火灾事故责任认定本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。在此，笔者姑且不论公安部能否对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼的受案范围作出解释，仅就火灾事故责任认定的性质及其可诉性作一初浅的探讨。 笔者认为，公安消防机构对火灾事故责任所作的认定属具体行政行为，具有行政诉讼的可诉性，理由如下： 一、从具体行政行为的概念及特征来看，公安机关对火灾事故的责任认定行为属具体行政行为 具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一概念表明具体行政行为具有五个特征：第一，具体行政行为必须是行政主体作出的。这里的行政主体既包括行政机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行政机关委托的组织或者个人；第二，行为是行政主体行使行政职权的行为。也就是说，行为与行政职权相联系，其必须发生在行政主体在行政管理活动中行使职权时；第三，行为对象的特定性。行为是针对特定的人或特定的具体事项作出的只能适用一次性的行为，它与抽象行政行为不同，抽象行政行为是对未来而的具有普遍约束力的行为，它的对象不具有特定性，且是可以反复多次适用的行为；第四，行为是行政主体单方决定的。即行为的作出不取决于当事人的意志，而是依据行政主体的单方意思表示；第五，行为产生法律后果。具体行政行为一经作出，即直接影响到相对人的权利义务和法律地位。这种权利义务关系既有行政法上的权利义务，也有民法上的权利义务，甚至还有可能产生刑法上的权利义务。换句话说，就是公安机关就火灾事故作出责任认定后，它就确定了当事人的法律地位，当事人处于被行政管理之下的相对一方，在民法上表现为民事权利义务的承担者或享有者，在刑法上表现为刑事责任的承担者。而公安消防机构是处理火灾事故的主管机关，《消防法》第三十九条规定，火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场、负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。这一规定表明，调查火灾原因、认定火灾事故责任既是公安消防机构的职责，又是公安消防机构的职权，其他任何机关和个人都无此项权力。认定火灾事故责任只能发生在公安机关处理火灾事故过程中，其对象又具有特定性，只能对某一具体火灾事故进行。从责任认定行为的作出看，它是公安消防机构在火灾事故发生后，对事故现场进行勘察、鉴定、依据公安部《火灾事故调查规定》单方作出的法律性结论，并非纯专业技术性问题。这种结论一经作出，即具有约束力、确定力和执行力，产生相应的法律后果，如《消防法》第四十七条规定，对当事人因过失引起火灾，尚未构成严重损失的，处警告、罚款或者十日以下拘留等行政处罚；对他人人身、公私财产造成损害的，还应承担民事赔偿责任；若发生重大火灾事故，造成他人重伤、死亡或者使公私财产造成重大损失、构成犯罪的，依照《刑法》的有关规定，追究刑事责任。上述分析及法律的规定表明，公安消防机构对火灾事故责任认定后，火灾事故的当事人即处于公安消防机构的行政管理之下，并要承担相应的法律后果，因而火灾事故责任认定行为属于具体行政行为。 二、从火灾事故责任认定与技术鉴定的比较来看，认定行为亦属行政行为，且系具体行政行为。 有人认为，火灾事故责任认定属于技术鉴定，不具有行政行为的属性。笔者对此不敢苟同，公安消防机构对火灾事故责任所作的认定与技术鉴定是有着本质区别的。我们知道，技术鉴定是鉴定人运用专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断而得出的事实性结论。鉴定具有不可诉性的特征，即当事人不服鉴定结论不得向其上级行政管理部门或上一级鉴定机构申请撤销或变更，也不能据此单独向人民法院提起行政诉讼，而火灾事故责任认定是公安机关运用公安行政管理权对火灾事故现场进行勘验、鉴定、分析和判断后，对火灾事故所作的责任认定。 通过分析，比较责任认定与鉴定的概念，可以看出二者的区别在于：1、从主体上看，火灾事故责任认定只能由公安机关依职权作出，责任认定是法律赋予公安机关的一项专有职权，而鉴定可以由具备专门知识、技能和资质的鉴定人或鉴定机构等多元主体作出，且鉴定机构一般属于非行政机关。2、从产生的原因来看，鉴定人的鉴定行为一般是基于指派、聘请或依当事人申请而产生，属消极的法律行为；而责任认定是公安消防机构必须履行的法定职责，只要有火灾事故发生，公安消防机构就必须对火灾事故现场进行处理，必须调查火灾原因，对当事人的火灾事故责任进行认定，属积极的法律行为。3、鉴定必须遵循严格的操作规程和要求，依照一定的技术标准和条件对待鉴定的专门性问题作出符合其客观规律的科学结论，是羁束行为；而责任认定没有既定的规程和标准可以遵循，它是公安消防机构根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用，酌情认定当事人的事故责任，属自由裁量行为。4、鉴定人或鉴定机构可以依照规定向申请鉴定人收取一定数额的鉴定费用，属有偿服务；而公安消防机构进行火灾原因调查或火灾事故的责任认定时，不得向当事人收取任何费用，这是因为责任认定是公安消防机构的行政管理职责，它非依申请鉴定人的申请产生，而是依职权主动作出。5、在火灾事故责任认定过程中，公安消防机构可以就某个技术性问题另行委托其他技术机构进行鉴定，然后依照有关事实和技术鉴定结论来划分、确认各当事人所应承担的责任，而技术鉴定则不允许鉴定机构再委托其他技术机构进行鉴定。所以，公安机关对火灾事故责任认定的行为不具有鉴定的属性，而属于行政行为，且系具体行政行为。 三、公安机关对火灾事故责任进行重新认定的行为，其实质就是行政复议，而且属于非终局裁决的行政复议。 公安部《火灾事故调查规定》第三十一条规定，当事人对火灾事故责任认定不服的，可以向上一级公安机关申请重新认定。既然责任认定是具体行为行为，那么上一级公安机关对事故责任进行重新认定的行为，又属于什么行为呢？笔者认为，上一级公安机关对火灾事故责任进行重新认定的行为就是行政复议。 我们知道，行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政机关提出申请，受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查，并作出复议决定的活动。行政复议有五个特征：第一，行政复议只能由作为行政管理相对人的公民、法人或其他组织提起；第二，行政复议权只能由作出具体行政行为的上一级行政机关行使；第三，行政复议是法律赋予公民、法人和其他组织的一种程序性权利；第四，行政复议对象只能是行政机关作出的具体行政行为；第五，上一级行政机关复议后，应当作出维持、限期履行、撤销或者变更的决定。据此，我们不难推断上一级公安机关对火灾事故责任进行重新认定的行为其实就是行政复议。依照《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，公民、法人或其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定，向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。 从我国现行的法律法规看，仅有五种情形属于当事人申请行政机关复议或复审后，该行政机关所作出的决定是终局性的，这五种情形是： 1、对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服，向国务院申请裁决的，由国务院作出最终裁决（见行政复议法第十四条的规定）； 2、受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服，向上一级公安机关提出申诉的，由上一级公安机关作出最后裁决（见公民出境入境管理法第十五条规定）； 3、受公安机关罚款或拘留处罚的外国人对处罚不服，向上一级公安机关提出申诉的，由上一级公安机关作出最后裁决（见外国人入境出境管理法第二十九条规定）； 4、对初步审定予以公告的商标提出异议后对商标局的裁定不服，或对商标局撤销注册商标的决定不服，而申请商标评审委员会复审的，均由商标评审委员会作出终局裁定（见商标法第二十二条、二十七条、二十九条、三十五条规定）； 5、专利复审委员会对实用新型和外观设计的复审请求所作出的决定为终局决定（见专利法第四十三条规定）。 因而，公安机关对交通事故责任进行重新认定的行为不属于行政机关作最终裁决的范围，当事人对上一级公安机关的重新认定仍不服的，可以依照行政复议法第五条的规定，向人民法院提起行政诉讼。 四、从行政诉讼法的立法精神看，应当允许不服火灾事故责任认定的当事人向人民法院提出行政诉讼。 设立行政诉讼制度的目的是为了实现司法权对行政权的监督、制约，防止行政权的专横和滥用，督促行政机关依法行政，维护行政管理相对人的合法权益。公安机关是国家管理公共安全的重要行政执法机关，其对消防安全工作进行管理，并对火灾事故进行责任认定是其行使公安行政管理权作出的具体行政行为，该具体行政行为是否合法，直接影响到当事人的财产权力和人身权力。当火灾事故责任人对责任认定是否合法持有异议或认为该具体行政行为侵犯其合法权益时，有权依照行政诉讼法的规定，提起行政诉讼，请求人民法院予以法律保护，符合行政诉讼法的立法精神。如果不允许当事人对公安机关的责任认定提起行政诉讼，那就会使这类行为排除在司法监督之外，得不到应有的监督，与“有权力就有监督”的法治原则相悖。因而，应当允许当事人对公安机关作出的火灾事故责任认定提起行政诉讼，由人民法院对责任认定行为进行司法审查，对证据确凿，适用法律法规正确、符合法定程序的责任认定，判决予以维持；对主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序或滥用职权的，判决撤销或部分撤销，并判决公安机关重新作出责任认定。 综上所述，公安消防机关对火灾事故责任所作的认定具有可诉性，当事人对火灾事故责任认定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当予以受理，并依法对其进行司法审查。【本文主要参考文献】 1、《行政法学》，罗豪才主编，北京大学出版社； 2、《行政法学》，姜明安主编，法律出版社； 3、《对交通事故责任认定的性质及其可诉性的研究》一文，姚仁安著； 4、《行政复议与行政诉讼的关系》一文 
摘要:高校各部门领导要不断提高认识，做到消防安全在心中，把消防工作落到实处。要建立完善的规章制度，还要建立具有战斗力的消防员队伍，对消防工作记录、巡查记录要定期进行检查总结，了解隐患部位，及时解决问题。重点要做好食堂、宿舍、计算机房、图书馆、大礼堂、超市等几个重点部位的消防安全工作，做好对重点部位的消防安全检查以及火灾隐患的整改工作，同时对各个部位制定好灭火疏散预案并开展好演练。 关键词:消防安全;消除隐患;预案 安全是高校教学、科研工作正常进行的前提，直接关系到高等教育事业的发展和“四有人才”的培养，关系到师生员工的生命财产安全。随着开放式办学力度的加大和管理体制改革的深入，招生规模的扩大，校园不断扩建，新校区雨后春笋般地涌现，“一校多址”给安全工作带来了新的挑战。如今一所高校就是一个浓缩社会，不仅拥有教学使用的大型计算机房、大型图书馆、大型礼堂、大型实验室等，还拥有一些能满足学生和教职员工日常生活需求的一些配套服务设施如学生和教职工宿舍、食堂、购物超市以及一些具有休闲功能的场所。现代高等教育是开放式教育，高校在改革中呈现了前所未有的开放性，校园成了一个多元化、多因素、多层次的 社会公共场所，安全工作的对象已不仅仅是校内人员，使高校的消防管理工作难度进一步加大。 一、高校校园存在的消防管理问题主要表现 消防安全宣传教育不到位。学校师生的消防安全意识淡薄，消防知识，扑救初起火灾和火场逃生自救能力差据调查，目前全国大部分学校没有开展有关消防方面的教育，有的学校很少甚至从来没有组织师生员工进行防火安全、应急疏散、火场逃生自救等方面的教育培训和应急疏散方面的演练。大学生缺乏消防安全意识。很多大学生没有接受应有的消防安全教育培训，消防安全知识、防灾技能知之甚少，缺少消防安全意识。因此，存在如在宿舍内私拉电线，使用禁用的电器;还有学生晚间熄灯后在宿舍点蜡烛看书;有学生卧床吸烟;有的学生在寝室开“小灶”做饭;在实验室，违反规定使用易燃化学危险品等行为。 安全疏散通道不足。学校的教学楼、图书馆、电教室、食堂、学生宿舍等部位，是人员相对密集的场所，而且经常有超员现象，这些场所校方往往重视不够，消防管理和消防安全措施不到位。有的学校为了便于对学生的管理，采取了一些不利于消防安全疏散的措施。许多高校都是历史悠久，部分老式建筑的规划、结构和设施都未考虑到消防安全要求。存在消防给水不足，消防通道不畅，且大部分都年久失修，火灾隐患较严重。 消防安全制度不够完善。有的没有按照消防安全管理的基本要求，对具体程序、工作内容、工作职责和奖惩措施等予以明确和规范。有的虽然明确，但笼统空洞，可操作性不强，消防观念仅仅局限于火警电话或等待消防队的扑救。有的没有建立防火巡查检查、安全疏散设施管理、火灾隐患整改等基本制度。有的虽然建立了，只是写在纸上、挂在墙上。在实际行动中没有明确的监督执行机制，制度多半落空 。 旧式管理不适应高校飞速发展的新形势。随着高校快速的发展，许多新鲜事物的出现，对消防安全也提出了更高的要求，旧式的管理模式将不能适应新的发展需要。如:随着高校后勤的社会化，外来员工不断增多，招收员工时，没有进行必须的岗前消防安全知识培训，匆忙上岗，不安全隐患随之增多;高校的扩招使得防范压力大增，人手缺少，许多院校为防盗，从一楼至顶层的窗户全部用铁网封死，有的学校在每层中安装上铁栅栏，只留一个出口，更有甚者，晚上学校宿舍大门一锁，学生们成了“笼中之鸟”。一旦发生火灾，学生们无法逃身自救，极易造成群死群伤的事故。同时，建筑物内配备的消防设施、器材不少因检修、保养不及时，而难以发挥其有效作用。二、警钟长鸣汲取教训 2001年8月，山东大学西校区院内突发大火，校园西侧一座近百年的古塔惨遭焚毁;2001年11月，南京大学发生重大火灾，崭新的学生第二食堂在大火中被烧毁;2001年12月，北大一教职研宿舍发生火灾，6间房被烧毁，楼顶被烧穿;2001年12，四川大学一研究生宿舍发生火灾，室内所有物品全遭焚毁;2002年3月，北大物理系宿舍发生火灾，室内物品全遭焚毁;2002年11月，西安联合大学一间学生宿舍失火，不少学生因缺乏自救常识而被浓烟困在楼上，幸被消防队员及时救出。 三、做好高校防火安全工作几点对策 学校防火安全措施要科学设置科学管理。要切实按照《机关、团体、企业、事业、单位消防安全管理规定》(公安部第 61号令)的具体措施，制定各单位防火安全责任制。学校的党政主要领导是安全工作的责任人，要对消防安全工作负总责，要认真贯彻“预防为主，防消结合”的方针，把控制和减少重大火灾隐患，作为当前火灾防治工作的重中之重。凡是新建、改建、扩建及内部装修的计算机房、实验室、图书馆、食堂、礼堂等人员密集或易发生火灾的场所，消防监督检查人员要严格按照《建筑设计防火规范》、《建筑内部装修设计防火规范》、《建筑灭火器配置设计规范》等技术规范进行，严格执行国家消防技术规范，把好源头关，杜绝新隐患。对重点部位的灭火器材、设施要定期维修保养。学生宿舍内也应当配备必要的消防器材，这是扑救初起火灾，保证学生宿舍免受火灾危害的重要措施之一。 逐步建立健全校园消防安全管理的长效机制和防火安全责任制。狠抓消防安全责任制度，层层落实防火安全责任制。学校要认真落实《机关、团体、企事业单位消防安全管理规定》，进一步落实消防安全主体责任，明确专人负责防火安全工作，制定明确的消防安全检查，将消防安全工作纳入全年工作计划与目标管理，制定消防安全管理措施，在不影响教学的情况下，组织教职员工成立各种义务消防队，建立巡查制度。定期对学校的防火间距、消防安全通道、安全出口、疏散指示标志、消防器材设施、水源、电气线路及用火用电情况进行检查，重点检查教工宿舍，学生集体宿舍、教学综合楼、图书馆、实验室、礼堂、厨房等人员相对集中的部位，规范师生的不安全行为。 开展对大学生的消防素质教育。利用高校学生接受新事物的能力较强，思想较活跃，意识超前和具有较强创新意识，为提高大学生的消防素质打好了良好的基础。将消防素质教育纳入学校教育体系中。发挥高校学生流动性强，在高校组织开展消防宣传教育，有点多、线长、面广，教育对象数量庞大的优势和达到良好的社会效果的目的。利用其高校的教育系统网络，自我教育使得在校大学生掌握必备的消防知识和技能，提高其自防自救的能力，让大学生们能够做到遇事处变不惊，遇险自救逃生，切实提高消防素质，使大学生能够全面均衡发展。 营造浓厚的校园消防安全氛围，传播消防知识。充分利用高校先进的教育条件，如校报、校园广播、闭路电视、校园网络等媒介和传播手段，开设相对固定的消防宣传栏目，组织宣传火灾事故教训，曝光火灾隐患，提高防火安全意识，让大家时时、事事提高警惕，思想上绷紧消防安全这根弦，防止火灾悲剧在学校发生。消防监督机构应将各级、各类学校确定为消防安全重点单位，针对学校特点，制定适合本校各重点部位的灭火和应急疏散预案，并定期开展灭火和应急疏散演练，热情服务，为学校安全出主意、想办法。重点监督检查、指导、制订灭火预案，开展演练。
