pssb2014
2025-06-16 08:43:46
一、当代资本主义社会福利制度的积极作用 福利制度是战后发达资本主义国家以税收的形式把一部分国民收入集中起来，而后用于社会上收入不高的居民，以部分改善他们在初次分配中收入过低状况的一种制度。它是当代资本主义社会最主要的分配方式。福利制度从创设至今，大体经历了萌芽、形成、发展、危机、调整五个阶段。在20世纪50年代后期到70年代初期，福利制度发展为由一系列社会福利措施和项目组成，并且各有一整套具体内容和详细规定的制度，虽说其最初目的之一是为了驱散社会主义的威胁，但它对于战后缓和经济危机，缓解劳资矛盾，保证社会稳定，巩固资本主义制度起到了不可估量的作用。作为一种社会分配制度，它是资产阶级政府采取的重要改良主义措施，是资本主义社会调节生产关系的重要手段，也是战后资本主义社会相对稳定、阶级矛盾趋于缓和的重要原因之一。 第一，缩小贫富差距，维护社会稳定。当代资本主义国家的高福利是通过高税收来实现的。各国政府通过对不同收入的阶层实行有差别的税收政策，特别是累进税减少了由所有权产生的分配不合理，缩小了贫富差距，在一定程度上缓和了不同利益集团之间的矛盾，增强了生产力高度发达的市场经济制度下的凝聚力，这一税制是战后资本主义国家得以稳定发展的不可或缺的“缓冲器”、“减震器”。广泛的社会福利措施改善了人们的生活状况，保障了大多数人的最低经济要求和社会需求，在一定程度上防止社会动荡，平息社会不满，起到缓解社会矛盾的“安全网”作用，同时向社会成员灌输现存体制和价值观的合理性，减轻对现有制度的离心力。从而为资本主义国家的经济发展和社会稳定提供了前提和保证。 第二，调节社会需求，推动经济发展。根据一般规律，低收入阶层的消费潜力较大，其新增收入绝大部分能够转化为现实消费；而高收入阶层由于其阶段性消费已基本饱和，在新的消费热点尚未出现的情况下，其新增收入则会在很大程度上转化为储蓄或其它金融资产。“从摇篮到坟墓”的福利制度形成了一个巨大的、覆盖全社会公民基本生活需求的保障网络，居民家庭收入的很大一部分来自社会福利，使居民在生活上没有任何后顾之忧，从而可以当期消费甚至适度超前消费。例如，美国大部分社会福利开支是以政府转移支付形式进入低收入家庭，在贫困家庭或个人较高边际消费作用下，这些支付的90%以上形成了社会购买力，使美国经济不断维持了一种较高的有效需求状态。[2]因此，社会福利制度作为国家收入再分配的一种形式，它对经济的发展能起到“稳定器”和“调节器”的作用，政府通过福利支出可以适当调节社会需求，刺激或抑制消费，适度的福利开支能推动经济发展。 第三，促进社会服务，缓解就业压力。资本主义社会福利制度的确立和发展促进了资本主义国家第三产业的发展，因为社会保障制度的发展需要相应的配套措施，如职业培训、医疗保健等社会服务部门，这些部门的发展一方面提高了社会文化生活水平，另一方面增加就业机会，缓解失业对社会的压力。社会服务本身是一个庞大的消费主体，能为大量的劳动力提供就业机会，在工业劳动力的需求增长缓慢的情况下，社会服务这样的公共部门对增加就业机会，缓解就业压力的贡献是不可低估的。另外，福利制度不仅在生理方面保证了劳动力的基本生活水平，提高了劳动力的身体素质，而且通过教育等手段提高了劳动力的文化素质。这样，劳动者体力和脑力的增强，使劳动的效率提高了，劳动者寿命的延长，使他们能够从事劳动的期限延长了，从而保证了经济扩张时对劳动力的需求。 第四，扩大公民自由，体现团结互助。社会福利制度具有普遍性，几乎惠及所有的公民。从生到死的保障增加了社会中下层阶层对失业、疾病等风险的抵御能力，有助于将个人从僵化的制度中解放出来，从而扩大了公民个人自我设计、自我选择的自由。可以说，“福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰”。[3]另外，福利国家的特点就是把大量的财富从就业者方面向正在成长的一代和老一代进行再分配。尽管这种帮助是以国家立法的形式出现的，但它至少也体现了一种“强制的”团结互助。 二、当代资本主义社会福利制度的弊端危机 福利制度是几百年来资本主义剥削方式的产物，最初创设的目的之一就是要驱散社会主义的威胁，它对人类社会的进步确实起到了积极的作用。然而，当代资本主义社会的福利制度在不断发展完备的同时，却面临着深刻的危机，其弊端日益显示出来。传统的福利制度——消极福利制度似乎走到了尽头。 第一，失业危机。 实现充分就业是福利国家的一项核心政策，是国家能够提供福利服务和收入转付的先决条件，是福利国家得以维持的前提与基础。只有就业才能创造福利，福利就是对就业者收入的一种扣除。失业大军的存在使失业福利支出居高不下，失业人群信心大减，造成福利国家的失业危机。 过高的社会福利开支，最终将通过各种税收转为生产成本，而生产成本的提高，必然影响产品的竞争力，这就使得原本热情锐减的雇主尽量减少雇佣人数，致使社会中就业机会减少，随之而来的是失业保障费用的增加，并形成失业保障和就业之间的恶性循环，导致当代资本主义“福利国家”失业率常年居高不下。所以，福利不但没有成为消除失业的手段，反而成了增加失业的导因。1973年发达资本主义国家失业人数月平均823万人，到1975年达1448万人，增长76%。1975年，欧共体的平均失业率是3%，约600万人；到1982年，增长到10%，达3050万人。1980年美国失业率为4%，1982年则上升到8%，达1220万人。[4] 1993年美国仍有8%的工人失业，即至少有3万名美国工人找不到工作。20世纪90年代中后期，欧洲15国的失业率始终在10%左右摆动，失业者总数达2000万人左右。曾被誉为“就业者天堂”的英国，也仅有1/3具有就业能力的居民处于传统意义上的就业状态。在法国，年轻人失业率已接近20%，数百万年轻人面临着“毕业即失业”的窘境；在一些糟糕的夕阳产业，失业率高达80%。[5]大规模的失业必然减少福利收入，扩大福利支出，打破福利国家的平衡预算，使福利国家陷入濒于瘫痪的境地。 第二，财政危机。 当代资本主义福利国家的危机最集中地体现为国家财政的危机。国家财政具有刚性，其规模可以不断扩大，但要缩小已达规模，理论上可行，实行上极难，因为社会福利从一开始就是社会中各个利益集团政治交易的对象。当经济高涨时，各利益集团致力于瓜分财政剩余，而当经济萧条时，为了刺激经济，又必须扩大政府的财政支出。各利益集团争夺既得权益的行为，使政府的财政僵化。为了弥补财政赤字，政府又不得不增发货币或发行赤字公债。前者将增加通货膨胀的压力，后者将现在的负担转嫁给下一届政府，使政府财政陷入两难境地。随着西方社会福利的覆盖面越来越广，享受人数越来越多，费用也越来越大，其增长速度超过经济的增长，使得各国政府的社会福利开支数额巨大，一般占到政府总支出的1/2至2/3，引起财政状况恶化。当代资本主义国家福利制度的财政危机就是这样造成的。 典型的“福利国家”英国，从20世纪50年代到福利制度黄金期的70年代，其社会福利开支增长了7倍，从占国内生产总值的4%上升到4%。80年代，这一比重继续升高，1983年，已增至527亿英镑，占政府财政总支出的2%。1951年至1986年，英国出现财政赤字的年份有32年，累计赤字达1209亿英镑。[6] 德国的情况也不容乐观。德国每年的社会福利支出占其国内生产总值的33%。1991年以后的11年间，德国政府债务整整翻了一番。2002年，德国政府财政赤字占国内生产总值的比例达到75%，远远高出欧盟《稳定与增长公约》规定的3%的上限。 瑞典从20世纪50年代到80年代中前期，公共支出都呈直线上升趋势，增长率远远高过同期国民生产总值的增长率。60年代公共支出占GDP的60%强，而同期的欧洲国家的平均水平在45%，直到80年代势头才有所控制，稳定在60%。这样的结果直接导致国家财政不堪重负，在1950～1960年，瑞典中央财政赤字增长了1倍，1960～1970年财政赤字增加了4倍，1970～1980年财政赤字增加了12倍。70年代以前赤字在GDP中的比重一般不超过5%，而到了1986年竟达到13%，可见瑞典的财政收支极不平衡。为维持庞大的福利支出，瑞典政府被迫借债，1985年瑞典的国债达到3亿克郎，[7]被人们讽刺为是靠借债度日的安乐园。 第三，老龄危机。 当代资本主义国家出生率低，平均寿命延长，导致人口老龄化。人口老龄化是一个全球性问题，人口老龄化社会的到来使福利国家在养老金支付方面面临着前所未有的负担。随着二战后生育高峰期降生的婴儿正纷纷进入退休期，老龄化已成为当代资本主义国家的共性。退休者的增加以及生产者的减少，使社会保险费率逐年上升，职工收入相对减少，对劳动者的热情和消费起到抑制作用。以前是4个就业者负担1个退休者，到2030年，欧洲大多数国家是每3个就业者将负担1个65岁以上的老人，在德国和意大利，这个比例将是2:1。[8] 目前，日本加入养老保险的人数为7000万，而领取养老金的有1800万，也就是说4人养活1个老人。日本人口普查结果显示，截至2000年，日本总人口是26亿，其中65岁以上老年人多达2200万。65岁以上老年人的比率，从1970年的7%上升到2000年的3%，预计到2050年将达到3%。特别值得重视的是老年人年龄构成的变化，在65岁以上的人口中，75岁以上人口所占的比例将从2000年的41%上升到2050年的58%。75岁以上的高龄老年人，由于在养老金和医疗以外还需要照护的保障，对社会保障的依赖有了飞跃性的发展。[9] 目前，美国65岁以上者占人口的13%。至2030年将达到或超过20%。人越老，医疗开支就越大。目前美国占人口比例12%的老人，却花费了医疗费用总数的1/3。30年后，老人的比例约20%，医疗费用会占2/3。[10] 那时，在职人员与退休人员的比例将明显缩小，平均1名在职人员养活1名退休人员，目前是平均4名在职人员养活1名退休人员。专家估计，如果不进行改革，社会保障制度15年后将入不敷出，出现赤字，到2037年，政府将无力支付养老金。[11] 据统计，英国80岁以上的老人在20世纪40年代仅为75万，90年代为200万，2020年将为300万；工作人员与领取养老金人数的比例随之变化，40年代为5?1，90年代为3?1，2020年将为2?1。社会保障费用的一半需支付养老金。 瑞典是长寿国家，社会老龄化问题更为严重。在瑞典，子女没有赡养老人的义务，老人的一切由社会负责。 第四，社会危机。 沉重的社会福利负担，造成失业现象严重、财富分配两极分化、贫富差距拉大等社会问题，突出表现为公平与效益的双重失衡：在公平方面，由于西方发达国家自20世纪80年代以来长期实行以撒切尔主义和里根主义为代表的保守主义经济政策，减少公共开支，削减社会福利，降低所得税率，社会保障体系遭到破坏，贫困现象加剧，两极分化严重，很大一部分人的生活陷入困境。在效益方面，20世纪80年代末90年代初，西方国家遭到了战后以来最严重的经济衰退，除美国能一枝独秀外，其他一些发达国家经济增长缓慢。例如，1991～1994年间，芬兰的GDP下降了12%，失业率则从1990年的5%猛增到16%以上。政府财政收支平衡从略有盈余变为亏空，赤字超过GDP的10%。瑞典在此间受到的冲击更大，GDP连续三年负增长，失业率大幅攀升，仅1991年失业率就从1%升至8%。[12] 另外，高工资的福利国家已经在新的国际经济秩序中付出了高昂的社会代价。首先商业化的趋势使许多公共部门的工作转移到私营部门，如英国在20世纪90年代初大力推行私有化，包括电信公司、煤气公司、航空公司等16个国营企业都被卖掉了。私营部门可以降低体力劳动者的工资，使妇女处于极为不利的地位。其次，在福利国家的社会内部开始滋长贸易保护主义，种族主义、右翼极端主义开始抬头，有些人反对移民和外来的劳工，害怕他们争夺有限的工作机会，甚至认为外来者分享了福利国家的各种待遇而使福利国家的负担加重，还有些人开始反对同第三世界进行自由贸易，认为只有在发展水平相似、劳工标准趋同的国家之间才可能进行公正的贸易。可见，这些西方福利国家由于自身的原因失去了经济安全感，但很容易将人口变化、工业变化和社会变化所造成的财政危机转嫁于外籍劳工和同第三世界国家的贸易，制造紧张的社会气氛，给福利国家的政治造成无形和有形的社会压力。[13] 第五、观念危机 由于福利制度给人们提供了比较全面的服务，一些人宁肯靠国家补助过日子也不愿努力寻找工作，滋长了懒惰和不思进取的思想。在资本主义社会，工人不是生产资料的主人，出于生存的需要，他们为较多的个人收入而努力工作，并注意改进工作，一旦最低收入有了保障，最基本的生活需要得到了供给，而激励工人发奋工作的新的动机——政治思想因素的作用又不可能产生，于是形成了“动力的真空”，大家“多干”、“少干”差距不大，“少干”、“不干”无多大区别，失业者的收入有时不低于在业工人的收入，使许多失业者并不急于找工作。这种情况的存在和继续，必然会使部分人产生过分依赖社会和国家的思想，造成一种不干或少干工作都照样可以生活的社会观念。从某种意义上，优厚的社会福利是一种“大锅饭”，使许多人上进心理减退，不劳而获思想增强，高福利制度造就了不少“高级乞丐”。在某种程度上，情况恰如新自由主义所说的那样：福利国家削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨。 如德国，失业工人可以得到原工资67%至53%不等的失业救济，加上住房、小孩抚养等补助以及免交税款，一些失业工人的社会福利待遇甚至超过低收入者的收入。如果夫妻二人都失业，他们拿到的失业救济金竟比仅一人失业的夫妻的收入还多。这种不合理的劳动制度阻碍了人们就业的积极性，使社会福利负担不断加重。 加拿大有10%的国民依赖福利金过活。由于免费医疗，一些无所事事的人，把看病当成一种社区交往生活，政府在医疗上的开支失控。失业率的高涨与太过容易领取失业保险金有着必然的关系。有这样一件事，在非洲索马里一大军阀的太太，带着4个孩子来加拿大充当难民，政府每月给她1500加元的福利金；一群索马里难民看到加拿大的福利金这么容易拿到，便一个人化六、七个名字来多伦多市社区申请，居然也一一得手。如此一来，这种靠伸手维生的人呈上升趋势，国民的谋生斗志日薄西山，国家的经济自然一蹶不振。[14] 再看瑞典。在高福利制度下，人们工作和不工作的收入相差不到20%，所以躺在高福利“摇篮”中的瑞典人，工作积极性较低，对请假和缺勤抱轻率态度，正如瑞典人自己所言，他们创造了“两个新高”，即人的寿命最高，旷工、病假率最高。如今，不愿就业、厌恶工作在瑞典已成为普遍关注的现象。 如此一来，就陷入一个矛盾的怪圈：与失业率居高不下相伴而生的，是福利国家的劳动力供给不足。劳动力供给不足，除了出生率不高和人口老龄化的影响之外，过于优厚的福利保障缺乏激励机制，也是一个重要原因。 第六，制度危机。 当代资本主义社会“福利制度”的全面推行，还导致制度危机。主要表现在两个方面：行政的低效率和结构的不合理。行政的低效率是人类组织结构的一个常见问题，而结构的不合理是由于社会的保障制度在其发展过程中受到各方面的制约，因而忽视了管理科学中的一个基本原理，即目标和标准的一致性。 作为实行“全面保障、全民保障”的福利国家，要把名目繁多的社会保障设施管理好，要把人数众多的福利待遇享受者的福利事业安排好，政府就要组织包括各种等级和种类的庞大专家队伍，这样，政府的官僚体制就渗透到社会经济生活的各个方面，这个庞大机构的开支有时甚至超过向居民提供的福利津贴的费用，而且庞大臃肿的机构办事拖沓，效率低下，官僚主义习气向社会蔓延。1960～1975年，瑞典各类工作人员占全部就业人数的比重变化是：政府从28%提高到41%；农林渔业从5%下降到7%；工矿业由1%下降到1%。英国同期政府人员由9%上升到2%。[15] 英国的公费医疗事业更是以低效率著称。 另外，福利制度管理不严，导致福利诈骗行为严重，资金大量流失。据调查，在英国有四分之一的人存在着骗取救济金的行为，有三分之二领取残疾救济金的人无充分残疾证明，政府为此每年损失达40亿英镑，这笔资金足够修建100个医院。[16] 第七，政治危机。 当代资本主义国家社会福利制度与政治斗争纠缠在一起，影响到政治的稳定。各个政党为了竞选获胜，纷纷向选民承诺扩大社会福利，社会福利实现与否成为一大政治筹码。社会福利款项只能增加不能减少，否则便会引发政治危机。政府一旦试图削减补贴，就会遭到强烈反对并以失败告终。 如英国的福利问题就成为党派斗争的焦点之一。英国的保守党和工党为了在竞选中取得选民支持，两党都以“福利国家”倡导者自居，纷纷向选民许诺各种社会福利。工党主张社会福利“普遍化”。1945年，工党在竞选中许下诺言：使公民普遍地享受到福利，使国家担负起保障公民的福利职责。保守党则主张实施“有选择的”社会福利。为了解决福利开支过大的问题，保守党1979年上台后，强调发挥市场机制作用，减少国家对经济的干预和调控，将部分福利机构私有化，降低所得税率，削减和取消部分保险补助金，保守党政府的福利改革使社会的贫富差距明显增大，引起人民强烈不满。1997年5月，布莱尔领导的工党上台后，强调政府调控和市场机制的平衡，经济发展与社会公正的平衡，在传统的“从摇篮到坟墓”的福利国家和保守党主张的“自由市场经济”之间走一条中间道路，即“第三条道路”。随着经济的严重滞胀，两党在社会福利问题上的争吵还会日益激烈，但两党中的任何一方都不会轻易取消福利措施和削减社会保障支出。瑞典的情况与英国非常类似。 总之，当代资本主义国家，社会福利包袱沉重，拖了经济发展的后腿，而经济不景气又使庞大的福利开支难以为继。为了打破这一恶性循环，自从20世纪80年代以来，当代资本主义国家纷纷采取措施对传统的社会福利制度进行调整和改革，试图变消极福利为积极福利，变社会福利国家为社会投资国家，变“救火”为“防火”。但真要把改革进行到底，其难度是相当大的。
美国现代社会福利保障制度已经走过了70个年头，它植根于美国现代经济机制，已经成为影响美国现代化进程不可或缺的重要因素。一方面，它起着美国社会生产力发展的保护器作用、稳定美国社会需要的安全阀作用和美国各阶层及利益集团调整关系的调节器作用。另一方面这一制度在运行中积累的弊端也日益显露，它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障中带来的老问题，又有艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、老布什共和党政府收缩社会福利保障政策中造成的新问题。 一般地说，1935年8月14日社会保障法的颁布奠定了美国现代福利保障制度的基础。从杜鲁门政府到约翰逊政府的1/4世纪是罗斯福福利保障政策的继续和完善时期，由尼克松政府到里根、老布什、克林顿政府的1/4世纪则是美国社会福利保障政策的调整时期。70年代以来的调整，体现了和罗斯福新政不大雷同的政策模式，它虽然承继了新政加强联邦政府对经济事务干预和实行福利保障社会化的基本精神，但着重注意的是要纠正新政以来的政策弊端，并在新的条件下，强调发挥州和地方作用，限制联邦政府在福利等方面干预过度的思想。克林顿政府要解决的问题，主要不是惠顾被遗忘的下层，而是如何在安抚中产阶层的前提下适当照顾好下层，是在保障安全阀作用下解决费用过多、管得过宽、效力不大的问题。 克林顿政府时期在夹缝中求改革，试图缓和美国医疗利益集团的垄断、社会人口的老龄化和医疗手段现代化导致的医疗费用的大幅度上涨，推行医疗保险制度的改革，然而未能如愿；不过在改革家庭福利保障上好不容易通过了限制领取联邦福利金的福利改革议案。它结束了自1935年以来联邦政府对穷人的没有限制的福利补助，规定多数贫困家庭享受福利救济补助的时间不得超过5年；有劳动能力的成年人在接受福利补助的两年内必需参加工作；对穷人的食品券补助作了明确限制，规定有工作能力而又不抚养孩子的人在三年之内只能领到的食品券补助；对新移民在头五年内不能领取食品券，也不能领取残疾补助。 由于历届美国政府推行各有特色的社会保障政策中的问题的交错和累积，出现了90年代以来更加积重难返的困境。这种情况主要表现在日益凸现的三大危机上：一是医疗费用不断上涨加重了社会福利保障赤字带来寅吃卯粮的财源危机；二是社会福利的某些不当保障加剧了家庭关系的维系危机；三是老龄化趋势的发展导致社会福利老年退休金保障的支付危机。 按照65岁以上老人占全部人口的7％标志进入老龄化社会来计算，美国1990年占3％，2025年预计占7％。2000年美国20-64岁成年人对65岁以上老年人的比例约是5比1，而预测到2025年有可能达3:1，这样造成纳税人减少而受惠人增多，不仅催促增加保险税，而且也亮起了财源保障的红灯。老龄化的发展不仅带来了赡养老人费用的增加和劳动适龄部分人口物质负担的加重，更对社会经济发展和人民的生活带来广泛影响。劳动力人口的高龄化， 导致流动性的相对削弱、社会劳动力资源相对减少和劳动效率适应力的相对降低，尤其是接受新技术能力的降低，增加了失业危险。人口负担系数的增加，导致储蓄能力的降低。一般老人的生活习俗、家庭嗜好偏于保守，消费结构相对稳定，也将导致多样化消费需要的减少，使社会经济结构发生重大变化。美国人口老龄化的急剧增加，对决策者来说无疑是一项严重挑战，何况老龄利益集团对于谁当选总统和新政府制定什么的老龄政策比以往有了更大的发言权。 为缓解老龄化带来的冲击，政府已经通过的法律逐步适当延长法定退休年龄，2002年66岁为法定退休年龄，2008年时67岁为法定退休年龄。然而这并不能改变社会保障开支危机的基本态势。根据测算，第二次世界大战结束到20世纪60年代，美国“婴儿潮”时期出生的近8000万人，是美国收入最高、也是对社会保障开支贡献最大的人群。随着这些“婴儿潮”人群人群即将加入陆续“白发潮”大军，开始大量退休，势必大幅度减少社会保险基金，同时大幅度增加福利支出。按照目前社会保障体系实行的“现收现付”制。雇主和员工各支付2%(员工工资)社保税用于支付退休人员的退休金、残疾金和遗属遗孤抚恤金，统称老年遗族残疾保险制度（OASDI），到2018年，这部分社保金将入不敷出，到2040年代将会完全枯竭，社会保障的信任危机将导致社会保障体制的崩溃。不仅如此，自20世纪70年代以来，日益增加的社会保障开支已经成为美国公司的一项巨大负担，它削弱了美国企业的全球竞争力，影响了企业创造新就业的机会。 小布什政府在第一任期致力于国际国内反恐，对于改革福利困境，并无重大改善举措，从而在第二任期解决社会保障困境上将面临更大的压力，如果增加税收弥补社会保险资金的不足必然遭到现职雇员的反对，而要减少养老金开支，势必引起退休人员的强烈不满。解决好社会保障开支问题是美国社会保障机制延续和发展的重要关键，小布什总统自去年大选获胜连任以来不止一次地强调要大幅度改革美国的社会保障，并把改革的重点放在缓解社会保障开支问题上，这样不仅避免和前几任美国总统社会保障政策的雷同，又凸显对于社会保障改革关键问题的重视，意欲做出“政绩”将在美国改革社会福利史上留下浓重的一笔。 富有冒险精神和好大喜功举措的小布什总统多次表示将以更加“市场化”的眼光来改革美国现行的社会保障制度。主张社会保障受益人用公司和个人所缴纳的部分社保税建立个人投资账户，投资证券市场，自负盈亏。对退休人员现行的社会福利不做担保，逐步减少政府对养老退休金的负担，更多地由私人承担。这种政策实际上继承了里根的藏富于民，以增加和扩大私人投资和消费，拉动经济增长的主张。布什政府期望将提出的改革方案在今年年夏季前投票表决成为正式法律，把雇员交纳的2%的社保税转移到个人控制的“个人投资基金账户”。原来交纳的其余2%和雇主负担的那部分社保税仍按原渠道用于支付社保金。然而为此美政府支付社保转型所需资金预计高达2万亿美元，势必加重政府的巨额财政赤字负担。而且，将社会保障基金中的一部分投入资本市场使之增值本身带有相当大的风险，既有可能使资本增益，也有可能使资本缩水，对于一个具有经济周期的美国来说，既有经济繁荣期的喜悦，又有经济萧条期的苦难，改革成功还是失败实在难以逆料，这场改革对于布什总统来说犹如一次政治赌博，而下的赌注却是美国几千万老年人的生活保障金，搞得不好养老资金打了水漂，出现成年人的战场进入老年人“坟墓”的悲惨景况。 小布什总统第二任期在白宫的保守主义官员和在众参两院的席位拥有优势，但要顺利推行其市场化、私有化社会福利改革方案也绝非易事。人们清楚，竞选时的许诺、宣誓就职的高调和政策兑现并非一回事，尤其是社会保障改革长期积淀带来积重难返，关系近三亿美国民众的切身利益。涉及社会经济发展和持续发展，社会政治稳定、进步和发展，各个阶层和收入段纳税人的利益集团互动关系，过去、现在和未来相互影响的十分复杂的系统工程。对它的政策的历史回顾、实施时面临的诸方面的矛盾，以及它的前瞻影响都是必须重视的。既要注意美国在经济危机时期、经济低速发展时期的情况，又要研究她在经济扩张时期的对策；既要充分利用国库盈余有利条件，又要考虑财政赤字的困难处境；既要考察美国在婴儿出生高峰时期、成年发展时期的举措，又要考虑“婴儿高峰”发展到“银发浪潮”冲击时期出现的问题。此外还关系到美国两大政党的利益基础。由历届美国总统的社会保障政策出台遇到的普遍问题，布什总统的社会保障改革的进退两难处境可想而知。 首先，小布什政府的福利改革政策的将会受到民主党人的强烈质疑和各个利益集团的激烈争议，它在相当程度上影响到2006年的中期选举，这次选举对于小布什政府第二任期政策的顺利推行和2008年大选至关重要。在很大程度上福利改革是一场政治较量，而不仅仅是社会保障本身的可行性考量。 其次，如前所述，这场改革涉及社会保障制度的全局，本身具有极大的不确定性和冒险性，即使从政治层面上衡量勉为其难地通过，能否为其继任总统所承继还是个未知数，人们没有忘记四十年前约翰逊政府的“伟大的社会”扩大福利改革政策，由于他好大喜功既要大炮又要黄油力不从心而遭到新任尼克松总统的废弃，这一前车之鉴，岂不令人深思。
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