whm12316
构建人与自然和谐社会的重要手段——环境影响评价制度2005-08-30南开大学教授 朱坦我首先谈一下人与资源和人与环境的关系问题，这方面大家谈的很多。如果从人与资源的角度来看，矛盾非常突出。在大量的发展过程当中需要的资源来支撑，中国的资源利用率恰恰很低，我们资源的回收率也很低。我们有一个统计，中国单位GDP的能耗是国际上平均的4倍。就这一点来看，我们的“两高”，高投入，高污染、低产出这个问题已经构成后发展的矛盾，并且非常之突出。第二点就是人与环境。我们的环境质量在环保局一二十年的努力下有了很大的改善。但是我们任务很重，因为在发展过程当中每个城市都想把油耗和煤耗降下来，把二氧化硫排放量降下来，采取很多措施。但是降下来的量，只是相对原有水平提高了，从总量上，油和煤的耗用都在增加。我们的二氧化硫排放量是世界上最大的，达到了2100吨，在1999年的时候我们就是1900多万吨，和美国差不多。这些问题，还有包括盐碱化、沙漠化等问题，都是有目共睹的。现在国家提出了落实科学发展观，要保护环境。过去的经济发展不是它想牺牲环境，而是在经济发展过程中没有把环境成本、社会成本、生态成本打入进去，那时我们不了解。今天我们了解了，就要大力发展循环经济，要充分动员人民群众参与环境保护的积极性、主动性和创造性，建设一个生产发展，生活富裕，生态良好的社会。环评法的意义就在于立了一个法，以法律的形式要求我们在对建设项目进行规划时对可能造成的环境影响做一个分析、预测。把环保纳入决策有一个发言权的问题。环评法在法律程序上保证了这个发言权得到充分的认可。特别是在环境日益恶化的今天，环评法显得比任何时期都更为重要，它是落实科学发展观、实现可持续发展的重要工具和手段。环评法的特点：第一，我们现在这个环境影响评价法，过去我们是让它纳入到决策程序上，建设项目也是一个决策程序，但这个决策是在建设项目可行性报告提出以后，同时提出来，如果可行性报告里面没有环境影响评价也无所谓。而今天我们这个《环评法》，是真正上升到国家的法律层面，要求在决策程序上必须有这个程序，从而实现了从源头上控制、全过程控制。第二，在评价的对象和内容上有明确的规定。我们的环评法，不仅说清楚了规划环评是什么，而且把规划环评到底怎么做，程序、目的也都说清楚了。目前这部环评法，首先肯定了执行战略环评的必要性，但在具体操作上又有一定程度的让步。环评法规定得很细致，哪些要做规划环评，哪些只是提供一些指导性意见，对一些综合性的、带有指导性的规划又有比较详细的要求。考虑到我国国情，我们只是把环评视为规划里面的组成部分，做成一个篇章和说明。这些，在我们环境影响评价这项工作上是一个突破。第三，就是公共参与。我们过去做环评的时候不是没有公共参与。在90年代初，国际金融组织和我们国家接轨的时候，我们出钱让亚洲开发银行办了一个班。在这个班上，起草了当时全国十个培训教材的内容，其中有一个叫“公众参与”。我们国家当时对共同参与的推进也就是到此为止。规划环评里面我们提到的非常重要就是要搭建一个重要的公共参与的平台。我们在公众参与上强调了对部门、专家的的公众参与，并且提出来这个参与的分量非常重。如果你没有这一块是不行的。如果编制规划环评的人，公共意见哪些采纳了，哪些没有采纳都需要说明。比如环评法第二章第14条，经常做环评的人都没有注意这一条。对环境影响报告书里面的结论和审议的意见如果在规划里面不采纳还要说明，要备案。这一点是从整个评价程序上应该进入到以决策程序里面去，没有比这个再有更好的保证了。今后执法检查就是要看你有没有他们做出的环境影响评价，他们评价的结论是什么，对你的规划完善、修改补充的意见你有没有采纳，为什么不采纳。这一点也是新的突破。我经常说，环境影响评价经常和外面有交流，真正的像我们国家制定这么一部这么好的法，到国外去看的话真是不多见。下面谈一点是现实意义。我们规划环评，做战略环评，作为一个手段我们应该如何去用？解决人和自然的矛盾冲突，很重要的一个问题就是人与资源的问题。我们就提出来要推行循环经济，要构建一个节约型社会。在这种情况下，我们规划环评就应该按照中央的要求认真去做。不仅搞循环经济的人要强调，做规划环评的人也需要强调。国家的要求落实得够不够？到位没到位？这是规划环评首先要想到的问题。在国家要求之外，环评要做的还有很多。我们应当加快规划环评工作，各部门共同努力，把可能的循环经济现阶段目标和长远指标体系建立起来。这一点上，规划环评是能够对构建循环型社会起到一个保证的作用。这项工作大家嚷嚷的很厉害，真正规划的时候，节约型社会、循环经济发展模式到底是什么？按照我们这个内容来考虑，规划环评的很多东西我们都可以做的。人与资源的问题之外，还有一个很重要的问题就是人与环境。我们每一个地区都有环保规划，具体会提出来这个地区的环境质量要求和该区域的具体战略规划意见。我们不少地方在搞生态省、生态市、生态县，但是我们没有生态局。我们要建立一个生态城市的规划，谁给我们落实？很早以前天津的总体规划就是在规划目标里面有把这个目标提出来了，就是把生态原则作为城市整体规划的三大原则之一。规划部门也需要做这些工作。反过来，因为生态城市的规划，涉及到了方方面面，我想很重要的一条就是该怎么把生态规划融入各个规划里面去，融到水利、能源、旅游等等。旅游的开发和古迹的保护矛盾很冲突，我们也需要通过环评把城市的这些问题反应到、约束到各个规划里面去。环评制度可以完善公共参与机制，实际上是起到了促进人与自然的和谐社会。为什么呢？因为建设项目会在不同层面上触动不同人群的利益。对于同一个项目，每个部门利益不同，这一部分专家的意见肯定也不相同。怎么能够形成统一意见？怎么达成大家的共识？我想在这一点上，完善的公众参与机制即使不是唯一的工具，但至少是一个很重要的工具，一定要用好。特别是东北老工业基地，我们当时也去调研了，确实感觉到做好环评规划，实现人与自然关系的统筹，对于缓解社会矛盾，释放紧张的内部张力特别有用。我想谋求一个参加公众决策的程序是构建和谐社会的一个重要途径。当前促进环境影响评价，我觉得河北省的副省长（柳宝全）做的非常好，实际上是对规划环评的重要认识。各级政府是一个主体，政府建设项目是让环保部门来组织、审查，最后批准、审批。最后由政府来审批这个规划。实际上，这是落实中央科学发展观、以人为本重要途径。把很多你想做又做不到的事儿都做好了。所以政府决策机制的改革和创新，是环境影响评价法的核心。促进了决策科学化、民主化，是环评法的价值所在。过去决策层想“有为”，但是急得没办法，到处去磕头要饭吃。今天我们已经拿了金饭碗，这个金饭碗不是环保部门的金饭碗，而是关系到国家可持续发展的金饭碗。环评法确实是一个重要的决策依据。要建立规划环境影响评价的管理机制，而且在规划环评中发挥各部门的作用，今天来看我觉得很重要。环评法里面一定要实施规划产品具体的细则、管理条例，这两年我一直在注意这个问题。比如说组织规划环境影响评价的报告书审查的时候，并没有法里面规定强调是谁来搞，这样没有规定，就变成一个人挑担子有水喝，几个人挑担子就没水喝。我希望能够把环保部门在规划环评里面组织报告书的审查，总得要有一个人负责任，要让环保部门来把握这个的推行。孙佑海他们当时的课题真是不容易，给我们南开大学下了一个课题就是搞资源，搞规划环评的程序。我真是深有感触。当时他想搞一个范例，我说我已经有了，他说最好来一个实实在在的。能不能把天津的综合交通规划给做一下，做成一个规划环评。当时王涛负责这一块，和我们的书记、市长都非常熟，给他们两个写信了，回来以后说我们要共同做一个。当然一个是时间太紧了，第二当时你想做城市交通的规划环评，没有环评法真的比上天还难。反过来，今天有了这个法，你不做将来执法检查还违法。在具体的管理上，做好的话避免我们在明年的执法检查出现这样那样的很多问题。还有一点就是执法检查。因为环评法是国家法律，所以全国人大就可以调研。今天孙主任提到的非常重要，可以引起各个部门的高度重视，因为这是百利无一利害，是功德无量的事。同时要加强规划环评人才和队伍的建设。近期我们也编了一些守则和指南，我深有体会的就是一个定位问题。专项规划环评的定位，规划环评绝对不要忘记对象是规划。规划环评的目标是对规划以后，有关可持续发展这一部分进行评价，拿出自己的意见。所以很多规划部门的人，招上几个人最后把这个规划做好了就可以的，我想这样就麻烦了，又是裁判员，又是运动员。环保部门也不希望这样，认为自己离开规划也可以想出很多东西，这些都不行。当你有了这个法的执行以后，规划紧扣的就是目标。这几年潘局长非常重视环评队伍的培训。我们和评估中心联合成立了一个战略环评研究中心，今后还有进一步的培训。看看"人与环境论文”网，就会有许多收获，我们共同努力，构建一个和谐、美好的人文环境，全力支持你的行动！！！ 
环境与发展是当今人类面临的两大主题。20世纪60年代以来，世界复苏，城市化进程推进，这一方面加速了经济的发展，同时也带来了一系列城市能源和生态环境。在一些城市的建设和发展中，存在着只顾短期经济效益而忽视长期环境效益的行为，造成了环境污染，资源浪费和生态破坏。因而有效利用能源，保护和改善人类环境已经成为一个人类的迫切任务。自1987年世界环境与发展委员会（WCED）在《我们共同的未来》报告中提出“可持续发展”这一概念后，在世界各国各地区，可持续发展已普遍达成共识，逐步被引入到社会经济发展的各个领域。加强城市基础设施配套建设，完善城市功能，优化城市社会、经济、生态环境，不断改善人类生存和居住条件，建设可持续发展的生态城市是全人类在21世纪努力追求的一个重要目标。 城市环境规划 1 城市规划概况 城市建设不能再重复单靠增加资源投入来推动发展的老路，必须依靠进步，以生态环境建设为重点，建设资源节约型、生态型城市，保持经济与资源环境的协调发展。要进一步调整提高城市建设节约水、能源、土地等资源和治污、防灾减灾的技术标准，纳入到工程建设强制性条文中，以法制手段保障和促进城市环境保护与生态建设。 2城市规划存在的问题及措施 城市是人类在几千年的演变过程中改变赖以生存的环境，创造着高度的物质文明的集中地，是一个以人为中心的城市生命有机体与环境和社会环境之间的相互作用、制约和依赖构成的统一体，是一个庞大复杂的社会、经济复合生态系统。它包括社会结构、人工结构、资源结构、生态环境结构四个方面的。要实现这一多元、多介质、多层次的人工复合生态系统的可持续发展是一个浩大的系统工程。要做好城市规划就要做到如下几点： （1）充分发挥市场机制的作用，推进节约用水和水污染防治。要认真落实国务院关于城市节水和水污染治理的各项政策，运用市场规则，利用价格杠杆促进水资源的节约和优化配置，完善城市各类用水的区别水价和超额累进加价收费制度，调整污水处理费征收标准。要加大节水技术和设施的普及推广力度。以污水资源化为目标，加快污水处理设施的建设步伐，加强中水回用技术与设备的开发，处理好设施布局集中与分散的关系，注重污水处理的安全性和生态效应，努力建设节水防污型城市。 （2）加强城市绿化建设，大力改善人居环境。加强城市绿化建设，是城市生态环境建设的基础性工作。要认真贯彻落实《国务院关于加强城市绿化建设的通知》，采取有效措施，提高城市绿化水平。要制定城市绿地系统规划，严格划定绿化用地面积，安排绿化布局，加强城市绿化隔离带建设，形成乔、灌、花、草相结合，点、线、面、环相衔接的绿地系统。推进城市绿化建设，必须尊重客观，从当地实际情况出发，宜树则树，宜草则草。城市绿化要鼓励采用节水技术和废水利用，尽可能减少绿地养护的水消耗。要结合城市产业结构调整和旧城有机更新，增加城市中心区的绿地面积。要建立并严格实行城市绿化“绿线”管制制度，坚决查处各种挤占城市绿地的行为。要鼓励农民结合农业结构调整发展城郊绿化，引导社会资金用于城市绿化建设，增加城市绿化建设用地和资金投入，尽快把城市绿化建设提高到新水平。 （3）以供热收费制度改革为重点，积极推进城镇供热体制改革。计划经济和福利分房旧体制下形成的福利供热制度，已经不能适应市场经济体制和住房分配货币化新体制的需要，也是造成采暖能源浪费严重的重要经济根源。推进城镇供热体制改革的基本思路是，变暗补为明补，逐步停止由房屋产权单位或职工所在单位统包的传统用热制度，改为由居民家庭（用热户）直接向供热缴费采暖，实行采暖用热商品化，采暖补贴货币化。采暖地区的城镇新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供热设施的，都必须设计安装具有分户计量及室温调控功能的采暖系统。现有公共建筑和居民住宅也要按照分户计量、室温可控的要求逐步进行改造。积极推行按用热量分户计量收费办法，逐步取消按面积计收热费，更好地保证消费者的权益，提高采暖舒适度和热能利用效率。城镇供热体制改革关系广大城镇居民的切身利益，既要积极，又要稳妥。要采取有效措施，切实做好低收入居民家庭的冬季取暖保障工作，维护社会稳定，保证改革的顺利推进。 （4）加强城市环境综合治理力度。要积极创造条件，加快旧城有机更新，重点解决城市建成区特别是中心区开发强度过大、人口密度过高、公共设施短缺、拥挤、环境脏乱等问题，坚决关停或迁移城区内污染严重的项目，清除违法违章建筑。要促进建筑节能技术的普及推广，改善城市民用燃料结构，减少和控制城市大气污染。以通达、低污染、低能耗为目标，实行公共交通优先的城市交通政策，推进通讯技术在城市公共交通调度管理中的应用，积极促进城市交通组织和管理的现代化。城市环境综合治理，与每一个家庭、每一个人直接相关，必须推动全社会广泛参与，密切合作，共同促进。城市的建设和发展，不仅是物质条件的建设和改善，还包括文化精神、道德意识的建设和改善，要将这两个方面很好地结合起来，使二者互相促进，协调发展。 （5）围绕改善人居环境的关键领域，加强科技创新。城镇是人口和经济活动的集聚地，也是各类污染集中的地区。建设科技工作必须围绕人居环境质量的改善，气象环境与规划布局、基础设施建设与生态环境之间的相互和相互关系，努力控制城乡建设活动可能造成的污染。在污水资源化、建筑节能、化学建材、建筑用钢、智能交通、住宅产业现代化等影响和制约人居环境质量进一步改善的几个关键领域，加强科研攻关，加强技术集成，加大技术推广应用力度。全面启动污水回用示范工程。南水北调东、中线受水区城镇，要率先实现污水回用与污水处理能力的同步增长；新建城镇污水处理厂要直接瞄准回用目标，积极采用先进适用的技术工艺，力争实现跨越式发展。完善配套技术经济政策，推动建筑节能由局部试点转向大规模推广应用。强化先进适用技术在住宅建设中的应用，将经试点和示范工程实践检验的成熟技术和部品，尽快转化为生产力，推进住宅产业现代化。 城市生态规划 1城市生态系统 城市生态系统是以城市为中心，生态系统为基础，人的需要为目标的自然再生产和再生产相交织的经济生态系统；同时又是以人为主体的生命子系统、子系统和环境子系统共同构成的有机生态巨系统[3]。 它是城市系统的重要组成部分，两者密不可分。城市的各种活动都受到生态环境的制约，相反，强度过大的城市活动反过来也会对生态系统造成持续破坏，从而危及整个生态系统和人类自身[4]。因此，城市生态规划是促进城市社会、经济和环境相协调，实现可持续的重要途径。 2城市生态规划的内涵 联合国人与生物圈计划（MAB，1984）报告指出：“生态城（乡）规划就是要从自然生态和社会心理两方面去创造一种能充分融合技术和自然人类活动的最佳环境，诱发人创造精神和生产力，提供高得物质文化生活水平”。具体来讲，城市生态规划就是对一定时期内城市生态环境建设的对策、目标和措施所作的规划，其目的在于提高环境质量，维持生态平衡，实现城市的可持续发展。它遵循生态学与城市规划学有关与，系统、环境科学等多学科的手段，辩识、模拟、设计人工复合生态系统内的各种生态关系，掌握城币生态系统的演变及其因素，通过对城市生态系统中各子系统的综合布局与安排，提出切实可行的生态规划方案，调整城市人类与城市环境的关系，以维护城市生态系统的平衡，实现城市的和谐、高效、持续发展。 城市生态规划是与可持续发展概念相适应的一种规划方法，它将生态学的原理和城市总体规划、环境规划相结合，从自然要素的规律出发，其发展演变规律，在此基础上确定人类如何进行社会经济生产和生活，有效地开发、利用、保护这些自然资源要素，促进社会经济和生态环境的协调发展、最终使得整个区域和城市实现可持续发展[5]。 因此，城市生态规划不同于传统的环境规划和经济规划，它是联系城市总体规划和环境规划及社会经济规划的桥梁，其科学内涵强调规划的能动性、协调性、整体性和层次性，其目标是追求社会的文明、经济的高效，生态环境的和谐[6]。 3可持续的城市生态环境规划 要实现城市生态环境规划的可持续性，就必须革新观念，运用生态学和可持续发展的基本原理，以环境容量、自然资源承载能力和生态适宜度为依据，缓解城市生态环境方面存在的，协调城市社会、经济的发展与城市生态环境之间的矛盾，防止生态环境的破坏与污染，从而达到人与自然的和谐发展。 为保证城市生态环境规划的可持续性，应遵循以下原则： （1）阈限物质法则 任何空间、资源规划均有一个“度”，要考虑“最适”和“阈限”。在规划过程中，首先应该树立正确的城市发展价值观，保证城市对生态系统的索取和废物的排放限制在生态系统的承载力范围以内，使城市的发展强度与城市的发展能力相适应，从而保障人与自然的和谐关系。 （2）多样性共生原则 任何一个系统中的子系统间总存在着互惠互利的共生关系。Hough评论说，“如果健康被描述为抵抗力的能力，那么多样性也意味着健康”[7]。因此，在城市生态规划过程中，要保持生物的多样性，将城市生态系统置于整个生物圈范畴内进行规划，建立市区和郊区的复合生态系统，保护城区及周边的各种生物。 （3）相生相克原则 在系统中总存在着子系统间既共存又制约的关系，一种组成要素的危害性，可能在另一生态要素上体现出来。在城市的生态规划过程中一定要普遍联系并识别城市生态环境中各组成要素间密切的利害关系，找出现象的本质、根源，从而将这种关系的负面影响降低到最低限度。 （4）资源的回收再利用原则 资源的回收再利用有两方面的含义：其一是降低资源的消耗率；其二是推行清洁能源、材料加大回收力度。在城市生态规划中，要通过推进产业结构模式的演变，尽量减少对自然资源的消耗，建立有利于持续发展的生产工艺、产业结构设置高效能的运转系统，提高资源的利用率。 （5）预防和保护齐头并进的原则 对于已经存在的生态问题，我们一定要采取合理的措施，积极应对；对于未知还未表现症状的要有所预见。我国推行的环境影响评价制度（EIA），从根本上讲就是可持续性城市生态规划的一部分。任何一项工程实施前必须经过环境影响评价，预见其建成后对社会、经济、生态环境的效益程度，从而提出一些合理化的建议。 同时，在城市生态环境规划的过程中，还应该建立高水平的管理队伍，制定切实可行、科学合理的生态环境综合整治规划，建立高质量的环保系统；同时逐步完善绿地生态系统，提高人口素质，增强人们的环保意识。
