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一、当前我国财政支出结构和支出规模中存在的问题及原因 (一)财政支出范围不规范，“越位”与“缺位”并存 由于行政区划级次引起政府及财政在资源配置领域的定位不明确，财政的职能范围与支出责任未能适应市场经济发展的要求作出相应的调整。由政府职能“越位”、“缺位”引起的财政支出的“越位”、“缺位”。一方面表现为政府行政干预过多，充分发挥市场调节较少；另一方面财政支出又严重缺位，即政府支出财力过于分散，支出重点不明确，使得在应由财政供给的市场失灵的领域出现保障不足和无力保障的情况，这不仅使政府宏观调控职能和力度的弱化，同时也不利于市场经济体制的建立。 (二)财政支出的结构不合理 经济建设支出比重仍然偏高。改革开放以来， 我国一直把以经济建设作为一项指导方针，所以经济建设支出一直是我国财政支出中份额最大的部分。虽然近年来经济建设的支出比重有下降趋势，但下降缓慢，占财政支出比重仍然还是很高。 行政管理支出增长速度过快。特别是至“七五”时期以来行政管理费超过了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度，极速了其比重的上升，虽然几次机构消肿，精简人员，但行政管理费占财政收入的比重仍然没有明显下降。政府的社会管理职能逐步扩大，机构人员逐步增加，行政管理费支出的增加有一定的必然性。但是我国的行政管理费增长速度过快，结构变化也不尽合理。机构不合理膨胀、人员编制过多也会导致服务效率低下等不合理的一面。 财政支出在管理方面存在一定的问题。财政支出管理职能弱化，监督约束不力，资金使用效益低下。由于财政资金管理上缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施，支出方面普遍存在着预算约束软化、管理不严、支出不规范等问题，用于经济建设方面的财政性投资效益不高，甚至形成严重的浪费。有的地方不按法定程序，随意追加支出预算。 (三)规模发展变化的特殊性 财政支出的规模一般变化趋势是随着人均GDP的增长而上升，达到一定的水平 undefined 则相对稳定，在经济体制改革前，我国财政支出占GDP比重是比较高的，这是由于当时的计划经济体制决定的。近年来我国的GDP和财政支出都在不断增加，但是GDP增长的速度却远大于财政支出的增长速度，也就是说我国近年来财政支出占GDP的比重是呈下降趋势的。 二、解决我国财政支出结构及规模存在问题的对策 (一) 矫正财政支出“越位”与“缺位”的对策 造成财政支出“越位”“缺位”的原因是多方面的，对此我们应该有足够的认识并加以重视： 继续深化改革，推进体制转轨 建立社会主义市场经济，着重是解决体制“转轨”问题，即实现由计划经济体制向市场经济体制的转变。十多年来，我国在这方面取得了重大进展。但由于长期推行计划经济，政府在许多方面仍然难于摆脱其影响，并在各级政府的日常行政管理中表现出来。因此，要进一步界定市场经济条件下政府与市场各自的分工范围，明确政府职能，从而在根本上矫正财政支出的“越位”“缺位”。为此政府应切实担当继续深化体制改革的领导者和组织者，广泛动员政府本身的力量和社会各界力量，充分调动广大人民群众参与改革的积极性，打破束缚市场经济的条条框框。这里关键是敢于调整部门之间的利益关系，如实行政府集中采购制度，加大转移性支付，改革预算管理制度，实行国库集中支付制度等，理顺各级政府之间，政府与社会之间，政府与普通群众之间的关系，实现体制创新，建立真正意义上的社会主义市场经济体制；在预算上，尽量减少财政不必要的支出（即“越位”部分支出），逐步增加公共需要支出（即“缺位”部分支出）。 加强财政预算约束，杜绝财政支出的盲目性 财政支出，是财政资源的再分配，其走向与定位关系到政府职能的实现，关系到社会公共需要能否得到保障和满足。因此，防止财政支出的随意性和盲目性，也就是防止财政支出的“越位”“缺位”。加强预算约束，是指加强财政预算的法律约束，严格按照国家《预算法》的有关规定，对政绩工程支出、人情经费支出等“越位”的财政支出不予安排；严格控制各类招待费支出；对经济领域的国企补助、亏损补贴等严格控制；对有稳定收入来源的事业单位（按政府规定的收费标准收费的部门单位），可以实行差额拔款或差额补助的办法，如高等院校、中等职业学校等，还可以对一些单位实行企业化、半企业化管理；对满足社会公共需要和政府职能要求的“缺位”支出，应力争给予保证。加强预算管理，进一步细化预算科目，加强定员定额管理，在预算执行过程中，不能随便变动预算计划，充分考虑到预算的调整、追加追减所带来的不良影响，对财政用于生产性或非生产性的基本建设支出，应严格执行招投标制度，防止财政资金被变相占用和浪费。 划分各级政府的事权，界定财政支出范围 财政是为政府服务的，财政支出是为政府提供所需的物质资料（公共产品），其数量、规模，方向、位置基本上是根据政府的职能（事权）来确立的，只有划分各级政府事权，才能界定财政部门预算支出的范围。一是根据市场与政府共同配置资源的原则，共用资源从而便于集中财力；二是改革目前行政管理体制与财政体制不“对等配套”的做法，逐渐理顺基层政府“有责无钱”的关系，目前政府事权划分仍不够明确，以致中央与地方以及地方各级之间在财政支出上，容易产生“越位”“缺位”。对经济落后地区的转移支付数量，应该根据其收入和完成事权所需财力的实际需要核定，放弃上级出政策，下级出资金的做法。这对重新理顺中央与地方、地方各级政府之间的分配关系，彻底矫正财政支出的“越位”或“缺位”，具有十分重要的意义。 4．加强监督，规范财政支出行为 规范财政支出行为，除了健全的法律制度之外，还必须加强监督。这是防止出现“越位”、“缺位”的重要保证。为此，首先是充分发挥各级人民代表大会的监督作用，从编制预算、审核预算，到执行预算和决算，人大的监督作用越来越明显，财政支出越来越规范，应尽快修改《预算法》，增加财政违法责任追究、确保对困难地区的转移支付等条款，用法律维护财政的严肃性。其次是发挥审计、会计等中介机构和各预算执行单位的监督作用，加强各级审计部门的监督。凡是财政涉及的地方，都必须审计，对有关单位和个人，实行问责制度。由于预算资金最后是由具体的部门来实施的，其执行结果直接关系到财政资金使用的规范性、效益性、公平性，必须加强部门预算执行的检查和监督，加强财会人员的法制和诚信教育。再次是发挥财政部门的监督作用。财政部门是代表政府进行财政资金分配与管理的执行机构，对财政资金分配具有最直接的职责，当然也最了解财政资金支出的有关动态信息，因此这是有效防止支出“越位”“缺位”的关键所在。也是建立公共财政、以法治财、以法理财的重要举措。 
我国财政支出规模这几年总体上是不断增加的，虽然国家出台的文件总是在强调高科技，环保，新能源，服务业等的重要性，但实际在上述亟待发展的行业投资还是不足。我国在传统重工业方面的投资还是逐年增加，在钢铁，传统能源方面我国已出现严重的产能过剩，这严重制约了我国的可持续发展。所以，中国经济体制还是落后于发达国家。
1997年下半年，始发于泰国的东南亚金融危机，给全球经济带来了巨大冲击，全球贸易和经济增长明显减慢，中国经济也受到了严重影响。在当时严峻而复杂的国内国际经济环境下，中国政府审时度势，果断地调整了宏观调控策略，实行了积极财政政策和稳健货币政策。 一、对我国积极财政政策理念长期化的隐忧 由于我国目前的市场态势，总体上已由“经济短缺”过渡到“经济过剩”，“经济过剩”有可能成为我国今后经济运行中的一种“常态”。对此问题的关注，实际上反映了大家对我国近几年大规模财政赤字及政府偿债能力的担忧。 首先，“扩张性”财政政策（即积极的财政政策）的实施，从短期看，的确能促进经济的增长，这一点是没有任何疑义的。但是，不管哪个国家，“扩张性”财政政策的实施，最终都要受到国家财政能力的制约，没有足够的财力做后盾，长期的“扩张性”财政政策是难以支撑的。虽然从1999年我国的国债负担率和居民应债能力两个指标来看，我国的国债余额占GDP的比重为12．93％（国际公认的安全警戒线为60％左右），国债余额占居民储蓄余额的比重为17．60％（国际公认的警戒线为30％左右），说明我国国债的发行仍有较大的余地；但从国债偿还率指标来看，我国1999年国债还本付息额占当年财政收入的比重达16．8％（国际公认的安全警戒线为10％左右），已大大超过了国际公认的安全警戒线。再从债务依存度看，这一指标逐年增加，居高不下，全国债务依存度1999年达30．6％（国际公认的安全警戒线为20％左右），而中央债务依存度更是高达98％（国际公认的安全警戒线为30％左右），都远远地高于国际公认的控制标准。1998年以来，整个国家财政有1／4的支出、中央财政有1／2的支出依靠发行国债来维持，这充分显示出我国财政的脆弱性，必将对我国未来的财政安全构成巨大的潜在风险。尽管我国目前的国债负担率和居民应债能力两个指标距国际警戒线较远，但实际上我国的财政债务与成熟的市场经济国家的财政债务并没有现实可比性。因为西方的财政债务一般都等于公共部门债务，而我国的财政债务一般小于公共部门的债务。造成这种差别的原因，主要来自于以下三个项目：一是准国债项目；二是国有银行体系不良资产中的潜在损失；三是隐性养老金债务。显然，如果只单纯计算国家的财政债务，而不把以上三个项目考虑在内，就自然会低估政府债务规模；反之，如果把以上三个项目计算在内，则公共部门的债务规模就会大大增大。在我国，由于社会性质决定了政府财政是所有公共部门债务的实际最后承担者，所以，我国的公共部门的债务规模要远远高于财政债务规模。据有的学者估算，1999年我国公共部门的实际债务已超过当年GDP的50％，已接近甚至超过了国际公认的警戒线。 其次，“扩张性”财政政策实施的结果，即加大财政赤字。财政赤字不仅仅是个经济问题，也是一个政治问题。从理论上讲，只要经济不断增长，人民生活水平不断提高，公众保持良好的信心，一定的财政赤字规模（由此导致的国债规模）就是可以承受的，也不会导致什么财政风险，即随着赤字与债务的继续增加，到未来的某一天，政府既无法用财政结余来弥补赤字，又不能通过借新债来换旧债和弥补赤字，且又得不到国际上的有力援助。那么，政府只有两个选择：一是多印发钞票；二是宣布废除旧的债务。前者意味着恶性通货膨胀，后者意味着国家信用的破产，这两者都意味着经济或政权的崩溃。本人认为，由于积极财政政策的实施，本来是在萧条时期应该暴露出来的问题，如经济结构问题，地区发展不平衡问题，收入差距问题，银行的不良资产问题等，在财政赤字对经济增长的刺激下，被暂时地掩盖起来，一旦财政赤字政策对经济增长的刺激作用减弱，这些问题就又会重新暴露出来，对经济增长形成障碍，应引起足够重视。 再次，政府债务筹资，也需要支付成本。就政府债务而言，其成本就是债务利息。一般来讲，债务筹资成本是与政府的信誉成反比。但是，即使信誉再高的政府也不能做到一味地以低利率在国内外无限量地借款。在一般情况下，债台高筑的政府信誉级别与其债务规模成反方向变动，而政府的债务风险却又随债务规模的扩大、信誉级别的下降而增加，如俄罗斯财政与金融危机爆发的原因就在于此。 最后，“扩张性”财政政策的实施，最终要靠政府机构来运作，并与行政行为结合在一起，这在执行过程中必然要带有浓重的行政色彩，容易导致计划经济体制的复归，弱化市场机制配置资源的基础作用和效率。由于我国目前的产权改革一直没有真正到位，没有建立起真正有效的法人财产主体，所以，在“扩张性”财政政策实施的过程中，投资决策失误、效率低、效益差的局面不可能得到根本性改变。加上缺乏有效的监督与约束机制，公共投资被贪污、被侵占、被挪用和大量流失现象也不可能得到根本性的扭转，这都必然会严重影响到财政支出的实际效果。 目前，处于转型期的中国经济，总量矛盾与结构矛盾是相互交织、相伴而生的，采取简单的总量扩张政策是难以解决有效需求不足问题的。日本在上世纪80年代后期开始，采取扩张的财政政策和货币政策，但经济却始终启而不发，关键在于日本未能将结构调整政策有效地结合于总量扩张政策之中，未能形成新的经济增长点。因此，目前情况下，我们不能一味地依赖扩大财政赤字与大规模发行国债来刺激经济增长，财政支出的增加，必须建立在财政收入可靠增长的基础之上，同时注意解决如下几个方面的问题： 第一，积极财政政策的完善应该从转变政府投资方式入手。积极财政政策的重点，应该从财政投资这种直接手段转向利用财政投融资、财政贴息等间接手段，使政府投资成为杠杆，有效地带动社会投资。具体包括：（1）改变财政投融资方式，逐步建立起适合中国国情的财政投融资制度，以便从制度上解决财政投资需求与投资供给之间的矛盾。（2）采取多种手段吸纳社会资金。运用财政贴息、财政参股、财政担保等手段吸纳社会资金，尤其是民营企业参与社会基础设施、高新技术产业和房地产开发等领域，从而产生“四两拨千斤”的功效。值得进一步指出的是，民间投资的增长对于经济发展具有重要作用。近几年来，在积极财政政策的带动下，全社会固定资产投资增幅较快，但如果民间投资增长缓慢，则会影响市场在资源配置中的基础性作用。因此，除了实施积极财政政策之外，还应全面落实引导扩大民间投资的政策，如落实准入政策、降低准入门槛，在税收上切实实行国民待遇，防止税负不公、双重征税等歧视性措施。要加强金融支持，拓宽中小企业的直接和间接融资渠道，加强法律保障和服务机构。 第二，运用公共支出政策，刺激国内需求增长。根据我国目前实际情况，充分利用有利条件，适当多增加一些公共支出，主要用于基础设施建设、环境治理等投资风险小、既有经济效益又有社会效益的项目。这样做，不仅可以改善经济发展的环境条件，在一定程度上消除长期以来制约经济增长的不利因素，而且也有助于创造更多的就业机会，缓解就业压力，增加城乡居民消费。 第三，调整收入分配关系，启动最终消费。在这方面，一是要从调整体制内人员的收入水平入手，以处于类似于我国发展阶段的国家其国内体制外的工资水平为参照系，结合我国社会保障制度货币化的政策，调整体制内人员的工资待遇。二是要通过改革，认真落实对企业和农民的减负政策，为提高职工和农民收入水平与购买力创造有利条件。三是要适当增加转移性支出的比重，加大国家财政对建立和完善社会保障制度的支持力度，对住房、医疗、教育和就业制度等需要财政支持的改革，要制定反周期的操作。要力求减轻居民支出中的改革费用负担，稳定居民的支出预期。 第四，应充分注意政策的适时调整和渐进转换。主要是通过市场和消费替代、民间和企业投资替代、出口需求替代，为积极财政政策的逐步“淡出”和转型创造条件。与此同时，还应该加大财政政策引导结构调整的力度，增强经济发展后劲，形成一整套带动产业调整和不断升级的创新机制；建立规范化的政府间转移支付制度，提高中央财政的宏观调控能力，为促进区域经济的协调发展创造条件；优化税制结构，规范税费关系，使税制本身对经济景气产生有效的调节作用，同时，也增强政府的调控能力
